Eccesso di potere giurisdizionale solo per sconfinamento nel merito amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 1626 del 22.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito amministrativo è configurabile soltanto quando l’indagine del giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e si riveli strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione esprima la volontà di sostituirsi a quella dell’amministrazione con una pronuncia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito. Il controllo del limite esterno della giurisdizione, affidato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. alle Sezioni Unite, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice speciale, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo, senza che rilevi la gravità dell’errore interpretativo. L’interpretazione e la qualificazione degli atti impugnati e della legge costituiscono il proprium dell’attività giurisdizionale e non oltrepassano i limiti esterni della giurisdizione. Il diniego di giustizia è sindacabile solo in astratto, cioè in relazione all’estraneità del deciso rispetto alle attribuzioni del giudice, e mai in concreto.

Il Fatto

Una società, incorporante di altra società, aveva ottenuto l’autorizzazione commerciale per l’apertura di una grande struttura di vendita, subordinata alla sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo con cui la società originaria si impegnava a realizzare la variante di una strada provinciale, funzionale a mitigare l’impatto sulla viabilità del nuovo centro commerciale, o in alternativa a versare l’importo stimato.

Nel 2009 la società comunicava di ritenersi libera da ogni obbligazione; la Provincia replicava negativamente e chiedeva il pagamento. Il TAR Lombardia respingeva il ricorso per l’annullamento, e il Consiglio di Stato confermava, qualificando l’impegno come obbligazione alternativa e funzionale alla mitigazione del carico urbanistico. La società ricorreva alle Sezioni Unite deducendo lo sconfinamento nel merito amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite richiamano il principio consolidato secondo cui l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile ex art. 111, ottavo comma, Cost. riguarda il difetto assoluto di giurisdizione — invasione o arretramento — e il difetto relativo per violazione dei limiti esterni, non estendendosi di per sé alle sentenze abnormi o allo stravolgimento delle norme di riferimento. Lo sconfinamento nel merito è ravvisabile solo quando l’indagine superi il riscontro di legittimità e si traduca in una valutazione dell’opportunità dell’atto, con pronuncia sostitutiva di quella amministrativa.

La Corte ribadisce che il controllo del limite esterno non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo. L’interpretazione delle norme e la qualificazione dell’esatto contenuto ed effetti degli atti impugnati costituiscono il proprium della funzione giurisdizionale, confinando ogni eventuale errore entro i limiti interni. Diversamente si supererebbe la distinzione tra limiti interni ed esterni, attribuendo alla Cassazione un sindacato non consentito dalle norme costituzionali e processuali richiamate.

Nel caso concreto, i primi due motivi si fondano su parziali estrapolazioni della statuizione del Consiglio di Stato, che invece risulta unitariamente sviluppata. Il giudice amministrativo ha valutato la legittimità della nota del 2009, evidenziando il contenuto economico e funzionale dell’atto d’obbligo e la sua incidenza quale condizione di efficacia dell’autorizzazione commerciale. Non emerge alcun accertamento ulteriore rispetto a quanto avvenuto in sede amministrativa, né un apprezzamento di opportunità e convenienza: la decisione resta nel sindacato di legittimità e, ove pure erronea, integrerebbe al più una violazione di legge non sindacabile in sede di giurisdizione.

Quanto al terzo motivo, il diniego di giustizia è deducibile solo in astratto, in relazione all’estraneità del deciso rispetto alle attribuzioni del giudice. La pronuncia è intervenuta ed è implicitamente reiettiva della domanda, con accertamento del contenuto dell’atto d’obbligo in un assetto di amministrazione consensuale. I motivi quarto e quinto, che invocano l’art. 6 CEDU e l’art. 1 del Primo Protocollo aggiuntivo, prospettano vizi in iudicando non riconducibili al paradigma dell’art. 111, ottavo comma, Cost.: la violazione di norme CEDU che si risolva in un error in iudicando non è sindacabile dalle Sezioni Unite in sede di controllo di giurisdizione. Il ricorso è dichiarato inammissibile, con condanna alle spese.