Rimborso del pedaggio autostradale per cantieri e diritti minimi degli utenti (TAR Piemonte n. 1008 del 06.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti autostradali, ai sensi dell’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, comprende la previsione di diritti di natura non risarcitoria, quale il rimborso del pedaggio in presenza di cantieri e di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura. Tale rimborso non integra né una fattispecie risarcitoria da fatto illecito, né un indennizzo da fatto lecito, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale, fondato sul principio di causalità degli spostamenti di ricchezza, che prescinde da colpa, illiceità e imputabilità soggettiva dell’evento al concessionario. Ne deriva l’insussistenza di un contrasto con la riserva di legge ex art. 23 Cost., non configurandosi una prestazione imposta di carattere autoritativo, avendo il rimborso ad oggetto la mera restituzione di somme già corrisposte dall’utente.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce, in forza di convenzione unica stipulata con Anas S.p.A. nel 2007 e successivo atto aggiuntivo del 2016, la tratta autostradale A7 e le tangenziali milanesi. Dopo un’indagine conoscitiva avviata nel 2022, l’Autorità ha definito con delibera n. 132/2024 le misure sul contenuto minimo dei diritti degli utenti autostradali, rinviando a un successivo provvedimento la disciplina del rimborso del pedaggio.

La concessionaria ha dapprima proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso la delibera n. 132/2024, poi trasposto in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione dell’Autorità e di un controinteressato. Con la delibera n. 211/2025 l’Autorità ha concluso il procedimento introducendo la Misura 8-bis sul rimborso del pedaggio in presenza di cantieri; la concessionaria l’ha impugnata con motivi aggiunti, censurando l’automatismo tra presenza del cantiere e diritto al rimborso, l’assenza di base legale, la carenza istruttoria sulla stima degli impatti economici e le tempistiche di attuazione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. In via preliminare ha ricostruito i limiti del sindacato giudiziale sugli atti di regolazione, connotati da discrezionalità tecnica elevata: il giudice verifica la ragionevolezza tecnica della scelta, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’Autorità, e la parte lesa deve dimostrare l’irragionevolezza prospettando un’alternativa plausibile.

Nel merito, il nucleo centrale della decisione riguarda la qualificazione giuridica del rimborso. Il Tribunale esclude tanto la natura risarcitoria — mancando illiceità, colpa e pregiudizio — quanto quella indennitaria, valorizzando la distinzione letterale tra “indennizzo” e “rimborso” operata dalla Misura 2. Il rimborso è configurato come riequilibrio del sinallagma, fondato sul principio di causalità degli spostamenti di ricchezza, con la conseguenza che l’Autorità poteva prescindere da un coefficiente di imputazione soggettiva e dalla prova di un pregiudizio concreto, rilevando il solo dato oggettivo della minore utilità conseguita dall’utente.

Da tale premessa discende la legittimità della previsione sul piano della base legale: l’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 abilita l’Autorità a definire diritti “anche” di natura risarcitoria, consentendo implicitamente diritti di natura diversa. Né sussiste violazione dell’art. 23 Cost., non essendo il rimborso qualificabile come prestazione imposta autoritativamente.

Quanto alla Misura 8-bis.8 sul traffico bloccato, il Tribunale richiama l’art. 6, comma 4, d.lgs. n. 285/1992, che attribuisce al concessionario i poteri dell’ente proprietario, potendo lo stesso adottare provvedimenti di limitazione della circolazione idonei a prevenire o gestire i blocchi. Le soglie quantitative del rimborso integrale, previste solo oltre 180 minuti, sono state ritenute conformi a ragionevolezza e proporzionalità. Analogamente respinte le censure sull’automatismo cantieri-rimborso e sulla metodologia di calcolo, sulla distinzione traffico leggero/pesante e sui rapporti con il meccanismo premi/penalità, non ancora applicabile.

Sul piano istruttorio, il Tribunale ha ritenuto attendibile la stima dell’impatto economico, risultato di una raccolta dati su 26 concessionarie e di due consultazioni pubbliche, e ha valorizzato le misure di accompagnamento che consentono il recupero in tariffa dei rimborsi nei primi cinque anni. Le tempistiche di applicazione dal 1° giugno e dal 1° dicembre 2026 sono state giudicate adeguate. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.