Limiti esterni della giurisdizione e interpretazione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 25113 del 08.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, il controllo del limite esterno della giurisdizione, affidato alla Corte di cassazione dall’art. 111, comma 8, Cost., non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo. L’erronea interpretazione delle norme sostanziali o dei principi del diritto europeo resta confinata entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa e configura, al più, un error in iudicando o in procedendo, senza che rilevi la gravità o l’intensità dell’errore. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo se il giudice speciale applica non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete. Parimenti, la denuncia di omessa pronuncia su un motivo d’impugnazione non integra di per sé rifiuto di giurisdizione, potendo la decisione risultare implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario e incompatibile.

Il Fatto

La società ricorrente aveva impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto con cui l’Autorità di Sistema Portuale aveva trasformato i diritti autonomi in diritti d’uso dell’infrastruttura portuale, istituendo nuovi diritti a carico dei passeggeri croceristi sbarcanti presso aree in concessione. Il TAR, con una prima sentenza, aveva accolto il motivo relativo all’assenza del parere dell’organismo di partenariato, respingendo la doglianza sulla pretesa imposizione unilaterale della prestazione in violazione dell’art. 23 Cost.

L’Autorità aveva poi sanato il vizio con un nuovo provvedimento, acquisendo ex post il parere mancante e attribuendo effetti retroattivi. Anche questo atto veniva impugnato e il TAR respingeva il ricorso. Il Consiglio di Stato, riuniti gli appelli, rigettava entrambe le impugnazioni, qualificando i diritti come corrispettivi per servizi di interesse generale e non come tributi. La società ha proposto ricorso per cassazione, deducendo un unico motivo.

La Motivazione della Corte

Il motivo denunciava il rifiuto del giudice amministrativo di pronunciarsi sull’eccezione di violazione della riserva di legge, che la ricorrente aveva chiesto di valutare a prescindere dalla natura tributaria del provvedimento. Il Consiglio di Stato avrebbe così creato un art. 112 cod. proc. civ. proprio del processo amministrativo, configurando un difetto di giurisdizione per arretramento e, soprattutto, un eccesso di potere giurisdizionale.

Le Sezioni Unite escludono anzitutto che il giudice di appello si sia sottratto al dovere di pronunciare. Il Consiglio di Stato ha spiegato che i diritti controversi non avevano natura di tributi, ma di corrispettivi per la fornitura di servizi di interesse generale, stabiliti in applicazione dell’art. 6, comma 4, l. n. 84/1994, non potendo gravare interamente sul bilancio dell’autorità portuale. La decisione si è quindi attenuta al compito di ricercare la voluntas legis applicabile, senza applicare una norma creata dal giudice.

La Corte richiama il principio secondo cui la negazione in concreto di tutela, derivante da erronea interpretazione di norme sostanziali, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione. L’interpretazione delle norme costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può da sola integrare la violazione dei limiti esterni, che si verifica solo quando il giudice speciale affermi che la situazione soggettiva è in astratto priva di tutela. Vengono citate sul punto Cass. S.U. n. 32773 del 2018 e Cass. S.U. n. 30605 del 2024.

Quanto alla dedotta omessa pronuncia, il Consiglio di Stato si è limitato a osservare che la decisione poteva avere carattere implicito, risultando da un’affermazione decisoria di segno contrario e incompatibile. Le Sezioni Unite confermano che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore ricorre solo se il giudice speciale applica una norma creata da sé, ipotesi che non si configura nemmeno in presenza di un provvedimento abnorme o di uno stravolgimento delle norme di riferimento, profilarsi potendo, in tali casi, al più un error in iudicando (Cass. S.U. n. 36899 del 2021).

Il ricorso è pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza. Trova applicazione la conseguenza sanzionatoria dell’art. 96, comma 3, cod. proc. civ., richiamata dall’ultimo comma dell’art. 380-bis cod. proc. civ., oltre alla somma in favore della Cassa delle ammende ex art. 96, comma 4, cod. proc. civ., con raddoppio del contributo unificato.