Sanzioni Consob natura amministrativa no a rinvio pregiudiziale (Cass. civ. Sez. II n. 24237 del 30.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni pecuniarie irrogate dalla Consob ai sensi dell’art. 190 T.U.F. non hanno natura sostanzialmente penale. Esse non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità e incidenza patrimoniale e personale, alle sanzioni previste dall’art. 187-ter T.U.F. per la manipolazione del mercato. Di conseguenza non trovano applicazione le garanzie proprie del processo penale, né il principio del favor rei, né il divieto di bis in idem. Non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGUE, poiché la questione è già chiarita dalla giurisprudenza di legittimità. La valutazione di afflittività della sanzione non può svolgersi in astratto, ma va rapportata al contesto normativo e al bene giuridico tutelato.

Il Fatto

Con due delibere del 2017, all’esito del procedimento sanzionatorio disciplinato dall’art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998, la Consob applicò a sei componenti del consiglio di amministrazione di una banca, per il periodo dal 2011 al 2014, la sanzione pecuniaria di complessivi euro 140.000,00 pro capite. Le violazioni contestate attenevano alla mancata adozione di procedure adeguate e a condotte contrarie a correttezza, diligenza e trasparenza nella valutazione delle operazioni, nella gestione degli ordini e nel pricing delle azioni di propria emissione.

Il giudizio di opposizione si concluse con la sentenza della Corte d’Appello di Venezia che rideterminò la sanzione in euro 120.000,00. Avverso tale pronuncia i ricorrenti proposero ricorso per cassazione affidato a tre motivi, incentrati sull’istanza di esibizione documentale, sulla presunta natura penale delle sanzioni e sui criteri di quantificazione.

La Motivazione della Corte

La Corte ha preliminarmente dichiarato la cessazione della materia del contendere per il decesso di due ricorrenti. La morte dell’autore della violazione estingue l’obbligo di pagare la sanzione, che non si trasmette agli eredi per la natura personale della responsabilità amministrativa, ai sensi dell’art. 7 legge n. 689 del 1981.

Il primo motivo, relativo alla mancata esibizione della corrispondenza tra Consob e Banca d’Italia, è stato giudicato inammissibile. L’art. 210 cod. proc. civ. configura uno strumento istruttorio residuale, subordinato alla indispensabilità del documento e all’assenza di finalità esplorative. Il rigetto dell’istanza non è sindacabile in legittimità, neppure per difetto di motivazione, essendo rimesso alla discrezionalità del giudice del merito. La Corte ha inoltre escluso che la decorrenza del termine di contestazione potesse ancorarsi alla conoscenza della relazione ispettiva da parte della Banca d’Italia, poiché il soggetto titolare del potere sanzionatorio è la Consob.

Il secondo motivo è stato rigettato nel merito. Il vizio di motivazione apparente ricorre solo quando la motivazione non renda percepibile il fondamento della decisione, non essendo sufficiente un semplice difetto di sufficienza. Nel caso di specie i giudici di merito hanno adeguatamente argomentato la natura amministrativa delle sanzioni. La Corte ha richiamato il proprio costante orientamento secondo cui l’art. 190 T.U.F. non pone un problema di compatibilità con le garanzie dell’art. 6 CEDU.

Quanto alle sanzioni ex art. 190 T.U.F., la Corte ha ribadito che la qualificazione giuridica come illecito amministrativo, l’assenza di un divieto generale e di finalità retributive, nonché il grado di severità, escludono la natura penale secondo i criteri Engel. La valutazione sull’afflittività economica va rapportata al contesto normativo e al bene giuridico tutelato. Non sussistono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGUE né per la questione di legittimità costituzionale.

Il terzo motivo, concernente i criteri di quantificazione della sanzione, è stato dichiarato inammissibile. La questione non era stata prospettata nel giudizio di merito e implicava un accertamento di fatto. La censura, ancorché formulata come violazione di legge, celava una sollecitazione a una rivisitazione nel merito, preclusa in sede di legittimità.