Convalida trattenimento: termine di 48 ore decorre dal provvedimento del Questore (Cass. civ. n. 29554/2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di trattenimento dello straniero ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, il termine di quarantotto ore per la trasmissione degli atti al giudice di pace ai fini della convalida decorre dal momento dell’adozione del provvedimento formale di trattenimento disposto dal questore presso il Centro di permanenza per i rimpatri (CPR), e non dall’eventuale periodo di permanenza “di fatto” in strutture di prima accoglienza o hotspot, anteriore a detto provvedimento. La mancanza di un provvedimento formale di trattenimento durante tale fase preclude la possibilità di configurare un “trattenimento di fatto” idoneo a far decorrere i termini previsti dall’art. 14 TUI, salva la diversa azione risarcitoria per l’eventuale illegittima limitazione della libertà personale.

Il Fatto

Un cittadino tunisino, giunto in Italia il 28 agosto 2024, veniva condotto presso una struttura di prima accoglienza (hotspot) per le operazioni di soccorso, pre-identificazione e assistenza sanitaria. Il 31 agosto 2024, il Questore di Trapani disponeva il respingimento differito e il trattenimento del cittadino straniero presso il CPR di Caltanissetta, notificando il provvedimento alle ore 7:01 e trasmettendo gli atti al Giudice di Pace di Caltanissetta per la convalida alle ore 13:10 dello stesso giorno. Il Giudice di Pace, con decreto del 2 settembre 2024, convalidava il trattenimento, respingendo l’eccezione di tardività sollevata dalla difesa, secondo cui il termine di 48 ore avrebbe dovuto decorrere dal momento del collocamento del cittadino nella struttura di prima accoglienza (28 agosto 2024), dove sarebbe stato “di fatto” trattenuto in assenza di provvedimento formale. Il cittadino tunisino proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione dell’art. 14 d.lgs. 286/1998 e degli artt. 13 Cost. e 5 CEDU.

La Motivazione della Corte

La Cassazione respinge il ricorso. La Corte richiama la giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 11451/2013, n. 18748/2015, n. 6064/2019) secondo cui il trattenimento dello straniero è una misura di privazione della libertà personale legittimamente realizzabile solo in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata. L’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale in ordine alla modulazione delle fasi temporali intermedie, in virtù della riserva assoluta di legge di cui all’art. 13 Cost.

La Corte osserva che la legge (art. 14 TUI) è chiara: il termine di quarantotto ore per la trasmissione degli atti al giudice di pace e per la convalida decorre dal momento dell’adozione del provvedimento questorile di trattenimento presso il Centro di permanenza per i rimpatri (CPR), non dal momento della presa in carico dello straniero in strutture di prima accoglienza o hotspot. La Corte rileva che il periodo trascorso nella struttura di prima accoglienza (28-31 agosto 2024) costituisce una fase fisiologica di soccorso, assistenza e pre-identificazione, che non necessariamente si traduce in un successivo trattenimento disposto dal Questore. La privazione della libertà personale, seppur “di fatto”, non può essere equiparata al trattenimento formale ai sensi dell’art. 14 TUI, in difetto di un provvedimento amministrativo che lo disponga e che attivi la procedura di convalida giudiziaria. La Corte richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 96 del 2025, che ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2, TUI, rilevando il vulnus alla riserva assoluta di legge per la disciplina dei “modi” del trattenimento nei CPR, ma senza incidere sulla decorrenza dei termini per la convalida.

La Cassazione distingue l’eventuale illegittimità del trattenimento “di fatto” (che potrebbe dar luogo a un’azione risarcitoria) dalla validità della successiva procedura di convalida del trattenimento formale. Per invalidare la convalida, occorrerebbe un nesso diretto tra l’atto-presupposto (il trattenimento di fatto) e l’atto derivato (la convalida), che nella specie non sussiste, poiché il provvedimento questorile del 31 agosto 2024 e la relativa convalida sono stati adottati nel pieno rispetto dei termini di legge (48 ore). La Corte conclude che il Giudice di Pace ha correttamente ritenuto il trattenimento decorrere dalla data di notifica del provvedimento del Questore, respingendo l’eccezione di tardività.

Implicazioni Pratiche

1. Decorrenza del termine per la convalida: l’avvocato del cittadino straniero, in sede di opposizione alla convalida del trattenimento, deve eccepire la tardività della richiesta di convalida solo se il provvedimento del Questore è stato adottato e trasmesso oltre le 48 ore dalla sua adozione. Non può fondare l’eccezione sul periodo di permanenza “di fatto” in strutture di prima accoglienza (hotspot) antecedente al provvedimento formale, poiché tale periodo non è disciplinato dall’art. 14 TUI e non fa decorrere i termini per la convalida.
2. Azione risarcitoria per trattenimento di fatto: l’avvocato del cittadino straniero che ritenga illegittima la permanenza “di fatto” in strutture di prima accoglienza (hotspot) in assenza di provvedimento formale e di convalida giudiziaria, può agire separatamente per il risarcimento del danno, ma non può invalidare la convalida del successivo trattenimento formale, poiché le due fasi sono distinte e disciplinate da norme diverse.
3. Onere della prova del trattenimento di fatto: l’avvocato del cittadino straniero che intenda contestare la legittimità del trattenimento “di fatto” deve allegare e provare elementi concreti che dimostrino l’impossibilità materiale di lasciare la struttura (es. chiusura, vigilanza, divieto di uscita), come indicato dalla giurisprudenza della Corte EDU (J.A. e altri c. Italia; Khlaifia c. Italia), e non limitarsi a genericamente affermare la natura “chiusa” della struttura. La prova deve essere rigorosa e documentale.

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