Rinvio pregiudiziale e clausola di sovranità nel regolamento Dublino (Cass. civ. n. 29553/2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudice nazionale, in sede di impugnazione del provvedimento di trasferimento di un richiedente protezione internazionale, non può far applicazione della clausola discrezionale di cui all’art. 17 del Regolamento Dublino (UE n. 604/2013) in contrasto con i criteri generali di determinazione dello Stato competente, né può sostituirsi all’Amministrazione nell’esercizio di tale facoltà. La durata del giudizio di trasferimento, determinata dal necessario rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, non costituisce di per sé un presupposto per l’esercizio della clausola di sovranità. L’eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo quando il giudice abbia applicato una norma da lui creata, non quando si sia limitato a un’attività ermeneutica, ancorché opinabile.

Il Fatto

Un cittadino dell’Afghanistan presentava domanda di protezione internazionale in Italia. L’Unità Dublino italiana, sulla base delle impronte digitali, richiedeva la ripresa in carico del richiedente alla Germania, che accoglieva la richiesta il 16 aprile 2021. Il Ministero dell’Interno disponeva il trasferimento del richiedente in Germania. Il richiedente impugnava il provvedimento dinanzi al Tribunale di Roma, chiedendone l’annullamento. Il procedimento veniva sospeso più volte in attesa della decisione della Corte di Giustizia sulle cause riunite C-228/21, C-254/21, C-297/21, C-315/21 e C-328/21. Il Tribunale di Roma, con decreto del 28 marzo 2024, accoglieva il ricorso, dichiarando la competenza dello Stato italiano a esaminare la domanda, rilevando che la lunga durata del procedimento, resa necessaria dall’attesa della decisione della CGUE, era in contrasto con i principi e le finalità del Regolamento Dublino, ed in particolare con l’art. 17, paragrafo 1, del Regolamento (clausola di sovranità). Il Ministero dell’Interno proponeva ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione rigetta i primi due motivi di ricorso, con cui il Ministero deduceva l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera amministrativa. La Corte richiama il principio (Cass. S.U. n. 8311/2019; n. 27720/2020; n. 2604/2021; n. 18722/2024) per cui l’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo quando il giudice abbia applicato una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, o quando abbia sostituito la propria volontà a quella dell’Amministrazione con una pronuncia di merito che non lasci spazio a ulteriori provvedimenti amministrativi. Nella specie, il Tribunale si è limitato a interpretare le norme del Regolamento, ritenendo sindacabile il mancato esercizio della clausola discrezionale nell’ipotesi del decorso di un tempo incompatibile con il procedimento, collocandosi nell’attività ermeneutica propria della funzione giurisdizionale. L’eventuale errore interpretativo integra un error in iudicando, non un eccesso di potere.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, relativo alla violazione dell’art. 17 del Regolamento Dublino. Il Tribunale di Roma ha errato nel ritenere che la lunga durata del procedimento, determinata dalla sospensione in attesa del rinvio pregiudiziale alla CGUE, costituisse un presupposto per l’applicazione della clausola di sovranità di cui all’art. 17. La Corte osserva che il Regolamento prevede ipotesi tassative di traslazione della competenza in caso di mancata esecuzione del trasferimento nei tempi fissati (art. 29), ma tali termini decorrono dalla decisione definitiva sul ricorso, non dalla data di accettazione della richiesta. La sospensione del procedimento in attesa del rinvio pregiudiziale è legittima e la sua durata non può essere equiparata a un ritardo nell’esecuzione del trasferimento. La clausola di sovranità di cui all’art. 17 è una facoltà discrezionale dell’Amministrazione, non un obbligo del giudice, e il suo esercizio non può essere imposto al solo fine di ovviare ai tempi del giudizio, specie se determinati da un rinvio pregiudiziale. La Corte richiama il proprio precedente (Cass. n. 935/2025), che esclude la possibilità per il giudice nazionale di fare applicazione della clausola discrezionale in contrasto con i criteri generali di determinazione dello Stato competente, quando la ragione addotta risieda unicamente nella protrazione del giudizio determinata dal rinvio pregiudiziale.

Implicazioni Pratiche

1. Impugnazione del trasferimento Dublino: l’avvocato del richiedente protezione internazionale, in sede di impugnazione del provvedimento di trasferimento, non può fondare la domanda di annullamento sulla mera durata del procedimento giudiziario, anche se protrattasi a causa di un rinvio pregiudiziale alla CGUE. La clausola di sovranità ex art. 17 non è invocabile automaticamente per sanare i ritardi del giudizio.
2. Eccezione di eccesso di potere giurisdizionale: l’avvocato del Ministero dell’Interno, in sede di ricorso per cassazione, non può eccepire l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell’esercizio del potere amministrativo, se il giudice di merito si è limitato a interpretare le norme del Regolamento Dublino, ancorché in modo opinabile. La censura deve essere formulata come violazione di legge (art. 17 Regolamento e norme interne di attuazione).
3. Decorrenza dei termini di cui all’art. 29 del Regolamento: l’avvocato del richiedente o del Ministero deve verificare che i termini di sei mesi per l’esecuzione del trasferimento, di cui all’art. 29, decorrono dalla decisione definitiva sul ricorso, non dalla data di accettazione della richiesta di ripresa in carico. Il termine di sei mesi non decorre durante la sospensione del procedimento disposta in attesa del rinvio pregiudiziale alla CGUE.

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