Indebito arricchimento e contratto nullo con impegno di spesa: azione ammessa verso il Comune (Cass. civ. Sez. 1 n. 17430 del 02.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di obbligazioni della Pubblica Amministrazione, il meccanismo di sostituzione ex lege nel rapporto obbligatorio di cui all’art. 191, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 — in forza del quale il rapporto intercorre direttamente tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che ha consentito l’acquisizione di beni o servizi — opera unicamente quando la delibera comunale sia priva dell’impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio. Non è invece applicabile nell’ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussista l’invalidità del contratto concluso dall’ente locale per assenza di forma scritta ad substantiam. In quest’ultima evenienza, il privato può promuovere nei confronti dell’ente comunale l’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., ricorrendone i presupposti di legge, senza che possa configurarsi l’azione diretta verso amministratori o funzionari. La disciplina dei debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 TUEL non introduce una sanatoria per i contratti nulli o invalidi né deroga al regime di sussidiarietà dell’azione di arricchimento.

Il Fatto

Il Comune di Casamassima conferiva incarico ad alcuni professionisti con delibera delibera del 2000 per la redazione di progetti relativi al sopralzo di binari ed eliminazione di passaggi a livello, con comunicazione dell’affidamento. Dopo l’approvazione del progetto e l’aggiudicazione della gara, però, il rapporto non veniva formalizzato per iscritto. I professionisti citavano in giudizio il Comune chiedendo la condanna al pagamento del compenso e, in via subordinata, l’indennizzo per indebito arricchimento. Il Comune, costituitosi, eccepiva la nullità della delibera per carenza di copertura finanziaria e difetto di forma scritta.

Sia il Tribunale che la Corte d’appello di Bari rigettavano le domande. In particolare, la Corte territoriale riteneva improponibile l’azione ex art. 2041 c.c. nei confronti dell’ente, ritenendo che i professionisti avessero titolo per agire direttamente nei confronti degli amministratori comunali.

La Motivazione della Corte

La Cassazione accoglie il ricorso, ritenendo fondato l’unico motivo di impugnazione che deduceva la violazione del quadro normativo in materia di impegni di spesa degli enti locali, dall’art. 23 d.l. n. 66/1989 fino all’art. 191 TUEL. La Corte premette che l’obiettivo primario delle successive discipline è stato sempre la valutazione della sussistenza o meno dell’impegno di spesa nel bilancio comunale, senza alcun riferimento all’invalidità del contratto per vizio di forma.

Il dato sistematico dirimente è che nessuna delle disposizioni succedutesi nel tempo ha mai previsto che, in assenza del contratto scritto con l’ente territoriale, il privato debba agire direttamente nei confronti del funzionario. La disciplina dell’azione diretta si aggancia infatti all’assenza dell’impegno contabile, non alla validità del titolo negoziale. Al contrario, la “sostituzione ex lege” nel rapporto obbligatorio presuppone l’esistenza a monte di un valido titolo negoziale, nel quale si innesta per precisa scelta legislativa l’insorgenza del rapporto con amministratori e funzionari.

Conferma di questo impianto si trae anche dall’art. 194 TUEL in tema di debiti fuori bilancio, la cui operatività presuppone un valido titolo negoziale ancorché privo di impegno contabile. Il riconoscimento del debito fuori bilancio non introduce una sanatoria per i contratti nulli o invalidi — come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta ad substantiam — né deroga al regime di inammissibilità dell’azione di arricchimento previsto dalla normativa previgente.

La Corte enuncia pertanto una tripartizione: contratto invalido con impegno di spesa — responsabilità del Comune ex art. 2041 c.c.; contratto valido senza impegno di spesa — responsabilità diretta del funzionario; contratto invalido e senza impegno di spesa — responsabilità del Comune ex art. 2041 c.c. Nel caso di specie, accertata l’assenza di forma scritta, la conseguenza è l’inammissibilità dell’azione diretta verso il funzionario e l’esperibilità dell’azione di arricchimento nei confronti del Comune.

La sentenza impugnata è quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di Bari in diversa composizione, cui è demandato anche il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.