Lesione dell’affidamento e omesso esercizio del potere urbanistico (Cass. Sez. Un. n. 30769 del 22.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di risarcimento del danno per lesione dell’affidamento riposto nell’adozione o nel rilascio di un provvedimento ampliativo appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nelle materie indicate dall’art. 133 cod. proc. amm., quando la condotta dell’amministrazione che si assume produttiva del danno sia comunque connessa all’esercizio del potere, anche se il vizio dedotto non attiene alle regole di validità ma alla violazione dei canoni di correttezza e buona fede. Resta invece ferma la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta non verso la pubblica amministrazione, ma verso il singolo soggetto persona fisica, ancorché per atti compiuti quale funzionario o dipendente pubblico, non consentendo l’art. 103 Cost. di devolvere al giudice amministrativo controversie azionate verso una persona fisica.

Il Fatto

Una società a responsabilità in accomandita semplice aveva presentato nel 2011 un progetto urbanistico attuativo di norme di PRG, mai giunto ad approvazione né a definitivo rigetto. Dopo l’entrata in vigore della legge regionale Emilia Romagna n. 24/2017, che imponeva ai comuni di adeguare la pianificazione entro termini tassativi, la società aveva ripreso a sollecitare l’approvazione del proprio progetto, senza esito.

La società ha quindi citato davanti al Tribunale di Ravenna il Comune e la funzionaria responsabile dell’area Urbanistica, deducendo un contatto sociale qualificato e la violazione dell’affidamento, con conseguente impossibilità di attuare il comparto dopo la scadenza del periodo transitorio. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario; la società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto disatteso l’istanza di rimessione in udienza pubblica, rilevando che la questione di diritto prospettata non riveste la particolare rilevanza richiesta dall’art. 375, comma 1, cod. proc. civ., essendo già risolta dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 26080 del 2025, nel cui principio è compresa (in senso analogo, Sez. Un. n. 4331 del 2024).

Quanto alla funzionaria convenuta, la Corte ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario: l’art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie azionate non verso una pubblica amministrazione, ma verso una singola persona fisica, sia pure per atti compiuti quale funzionaria o dipendente (richiamate Sez. Un. n. 34736 del 2024, n. 29175 e n. 6690 del 2020, n. 11932 del 2010).

Rispetto al Comune, la Corte ha invece dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. La causa del danno preteso è la mancata autorizzazione del progetto unitario e l’inosservanza del termine perentorio stabilito dalla legge regionale per l’adeguamento della pianificazione. Sebbene la ricorrente affermi di lamentare non la mancata approvazione, ma soltanto omissioni e inerzia, l’azione trova causa nella denuncia di un comportamento riconducibile all’omesso esercizio del potere di governo del territorio, non vincolato, lesivo di un interesse legittimo pretensivo, e dunque rientrante nella giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. f), ovvero lett. a), n. 2, cod. proc. amm. (richiamate Sez. Un. n. 22863 e n. 3755 del 2024).

La Corte ha escluso rilievo alle pronunce sull’incolpevole affidamento in un provvedimento ampliativo legittimamente annullato in autotutela, fattispecie diversa da quella in esame. Né rileva che la domanda sia stata articolata come lesione dell’affidamento per condotta difforme dai canoni di correttezza e buona fede: la condotta contestata resta connessa all’esercizio del potere urbanistico, che trova in tali regole un ulteriore limite, cosicché il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui il potere è stato esercitato, pur non sotto il profilo delle regole di validità.

In applicazione della sentenza n. 26080 del 2025, l’azione risarcitoria per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato o legittimamente negato è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie dell’art. 133 cod. proc. amm., realizzandosi la concentrazione degli strumenti di tutela davanti a un unico giudice; resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario nei casi che esulano da tali materie. Le spese del giudizio di regolamento sono state compensate per intero, in ragione della correlazione della questione decisa ai principi enunciati nella recente pronuncia.