Risarcimento per illegittima sanzione edilizia spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 4929 del 23.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
La tutela risarcitoria può essere invocata davanti al giudice amministrativo soltanto quando il danno sia conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato, non costituendo il risarcimento una materia di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost., ma solo strumento ulteriore e di completamento rispetto alla tutela demolitoria. Pertanto, rispetto a un provvedimento a efficacia oppositiva, può chiedere il risarcimento davanti al giudice amministrativo soltanto chi è portatore dell’interesse alla conservazione della propria integrità patrimoniale direttamente pregiudicata dall’atto. Il terzo, estraneo al rapporto amministrativo, che lamenti un pregiudizio ricollegabile solo in via derivata alla condotta illegittima dell’amministrazione, deve agire davanti al giudice ordinario, poiché in tal caso il provvedimento non rileva in sé quale elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, ma come mero fatto, cioè come antecedente logico dell’evento dannoso.

Il Fatto

La vicenda si sviluppa nell’arco di circa quindici anni. Un abuso edilizio compiuto su un immobile viene sanzionato dal Comune con una serie di provvedimenti pecuniari di importo ritenuto abnorme, tutti annullati dal giudice amministrativo, da ultimo in sede di ottemperanza e in appello. Solo a ottobre 2022 l’amministrazione si adegua ai criteri indicati dai giudici e ridetermina la sanzione in misura incomparabilmente inferiore, restituendo ai proprietari le somme versate.

I proprietari, destinatari delle ingiunzioni, avevano nel frattempo agito in sede civile contro i professionisti incaricati della progettazione e direzione dei lavori, ottenendo una condanna al risarcimento e dando corso ad azioni esecutive. I professionisti e l’erede di uno di essi convengono allora davanti al Tribunale di Bologna il Comune, chiedendo il risarcimento dei danni subiti per la rivalsa esperita dai proprietari. Il Comune eccepisce il difetto di giurisdizione e i ricorrenti propongono regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite risolvono la questione dello scrutinio del petitum sostanziale. Il riparto si fonda su un criterio consolidato: la tutela risarcitoria appartiene al giudice amministrativo solo quando il danno è conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato, secondo il richiamo a Cass. SU n. 30147/2022 e alla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 204/2004) che ha giudicato conforme a Costituzione il superamento della regola dei diritti patrimoniali consequenziali.

Il soggetto legittimato davanti al giudice amministrativo è dunque la vittima di un danno causato immediatamente e direttamente dal provvedimento. Se l’interesse tutelabile è di tipo oppositivo, è soltanto chi è portatore dell’interesse alla conservazione di un bene o della propria integrità patrimoniale direttamente pregiudicata. Solo in queste situazioni la tutela risarcitoria è consequenziale e giustifica la concentrazione davanti al giudice amministrativo del controllo di legittimità e della riparazione per equivalente.

Nel caso concreto, il rapporto amministrativo intercorre tra l’amministrazione e i destinatari dei provvedimenti sanzionatori, cioè i proprietari. A tale rapporto sono estranei i ricorrenti, che hanno agito quali danneggiati per ripristinare la propria integrità patrimoniale compromessa, in tesi ingiustamente ex art. 2043 c.c., dall’agire illegittimo del Comune, fattore causale della loro esposizione debitoria verso i proprietari per il tramite del diverso rapporto privatistico di prestazione professionale. Il pregiudizio si pone come effetto di un comportamento rispetto al quale l’atto amministrativo non rileva in sé, ma come mero fatto, secondo la linea già seguita per il danno da lesione dell’incolpevole affidamento (Cass. SU n. 3496/2023).

Non vale in senso contrario la formula dell’art. 7, comma 1, c.p.a., che estende la giurisdizione agli atti, provvedimenti e comportamenti anche mediatamente riconducibili all’esercizio del potere: si tratta di disposizione meramente ricognitiva, non attributiva o ampliativa della giurisdizione esclusiva, come chiarito da Cass. SU n. 32728/2018 e confermato dai criteri della legge n. 69 del 2009 e dall’art. 103 Cost., che richiede materie particolari partecipi della natura della giurisdizione generale di legittimità.

Resta sullo sfondo, priva di rilievo pratico, la questione sulla natura dell’attività sanzionatoria edilizia, se potere amministrativo in senso proprio ai fini dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. o funzione accertativa vincolata. La giurisdizione è del giudice ordinario e le parti sono rimesse davanti al Tribunale di Bologna anche per le spese.