Comodato tra pubbliche amministrazioni e rilascio dell’immobile spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 15911 del 06.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e della natura effettiva della posizione soggettiva dedotta. La controversia tra enti pubblici avente ad oggetto la risoluzione o la cessazione per scadenza del termine del contratto di comodato di un bene immobile, stipulato tra amministrazioni nell’ambito di una procedura di liquidazione, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa né la natura pubblica dei soggetti coinvolti né il generico perseguimento di un pubblico interesse. Non integra gli accordi tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 della legge n. 241 del 1990 il negozio di diritto privato volto a regolare rapporti meramente patrimoniali, estraneo all’esercizio di un potere autoritativo.

Il Fatto

Una società, quale soggetto liquidatore di un ente pubblico soppresso, ha convenuto davanti al giudice ordinario il Ministero già comodatario di un immobile, chiedendo la risoluzione del contratto di comodato, il rilascio dell’immobile, l’indennità di occupazione e il risarcimento dei danni. Il comodato era stato stipulato in forza di una previsione normativa che consentiva all’ente in liquidazione di assegnare i propri beni patrimoniali in uso temporaneo e gratuito ad altre amministrazioni.

Il Tribunale adito ha declinato la giurisdizione, ravvisando nell’atto una natura e una funzione tipicamente pubblicistiche. Riassunta la causa davanti al giudice amministrativo, quest’ultimo ha dubitato della propria giurisdizione e ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo che la questione vada risolta sul solo criterio oggettivo e che non venga in rilievo l’esercizio di un potere amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto dichiarato ammissibile il conflitto, sollevato dal giudice amministrativo in esito alla prima udienza di discussione, dopo l’avviso alle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm. Nel sistema della translatio iudicii, il giudice ad quem è vincolato a non declinare la propria giurisdizione e deve investire della questione la Corte di cassazione entro lo spazio deliberativo ristretto previsto dalla legge. Il limite temporale coincide con l’udienza di discussione fissata ai sensi dell’art. 71 cod. proc. amm., dove ha luogo la reale trattazione e decisione della causa.

Sul fondo, la Corte ha ribadito che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi e della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, avuto riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione.

Nella specie, le parti si trovano in posizione paritaria, di diritto e di obbligo, derivante dall’utilizzo, da parte delle amministrazioni, di un contratto di diritto privato per regolare i propri rapporti patrimoniali. La controversia non riguarda la contestazione delle modalità di esercizio di un potere amministrativo, ma il rispetto delle pattuizioni contrattuali e degli obblighi che discendono dal contratto, con particolare riferimento al termine concordato per il rilascio.

Il ricorso al comodato è l’esito di una scelta espressa del legislatore: il diritto privato disciplina determinati profili dell’attività dell’ente pubblico in liquidazione, e l’istituto civilistico porta con sé il suo regime paritario di diritto comune. Si è al di fuori del modulo pubblicistico dell’azione amministrativa, che contrassegna e delimita l’ambito della giurisdizione amministrativa, la quale sussiste solo in presenza di un concreto esercizio del potere.

La Corte ha escluso che la giurisdizione amministrativa possa fondarsi sulla natura giuridica dei soggetti, tutti enti pubblici, o sul generico coinvolgimento di un pubblico interesse. Ha inoltre negato che ricorra la giurisdizione esclusiva in materia di accordi fra pubbliche amministrazioni ex art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), cod. proc. amm., per un duplice ordine di ragioni: sotto il profilo oggettivo, perché si è fuori dalla figura degli accordi di cui all’art. 15 della legge n. 241 del 1990, destinati a coordinare l’esercizio di potestà amministrative su oggetti di interesse comune e non a regolare questioni meramente patrimoniali; e perché, anche ammesso il contrario, difetterebbe comunque l’esercizio di un potere autoritativo. La giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come oggetto immediato l’accordo stesso e non vicende meramente patrimoniali a esso correlate. È stata pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, con cassazione della pronuncia declinatoria e rimessione delle parti davanti al Tribunale di Ancona.