Riscossione a ruolo per occupazione di fatto senza titolo esecutivo (Cass. civ. n. 28833/2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di somme dovute per l’occupazione di fatto di immobili di proprietà dello Stato, l’art. 1, comma 274, l. n. 311 del 2004 costituisce deroga speciale all’art. 21 d.lgs. n. 46 del 1999. La riscossione mediante ruolo può avvenire anche in mancanza di un titolo esecutivo, purché siano state notificate due richieste di pagamento e siano decorsi novanta giorni dalla seconda notificazione. Il ruolo stesso costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’art. 49 d.P.R. n. 602 del 1973. La norma ha natura processuale e si applica anche a debiti pregressi.

Il Fatto

Nel 2012 l’Agenzia del demanio notificava una cartella esattoriale per la somma di € 37.791,87, relativa a redditi di beni immobili patrimoniali, per l’occupazione di un immobile statale dal 1998 al 2010. L’intimato proponeva opposizione ex art. 615 c.p.c., eccependo la prescrizione parziale e la nullità della cartella per difetto di motivazione e per l’illegittimità dell’aumento retroattivo dei canoni. Il Tribunale di Cassino accoglieva l’opposizione, dichiarando prescritto il credito per il periodo 1998-2004 e ritenendo che per il periodo 2005-2010, trattandosi di occupazione sine titulo, la pretesa avesse natura risarcitoria da fatto illecito e non potesse essere iscritta a ruolo senza un titolo esecutivo. La Corte d’appello di Roma confermava la decisione, escludendo l’applicabilità dell’art. 1, comma 274, l. n. 311/2004 alle occupazioni abusive e richiedendo la preventiva azione di cognizione per la determinazione del credito. L’Agenzia del demanio ricorreva per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione accoglie il ricorso. La Corte richiama il sistema del d.lgs. n. 46 del 1999: l’art. 17 prevede la riscossione a ruolo per le entrate pubbliche di natura pubblicistica, per le quali il ruolo è titolo esecutivo; l’art. 21, per le entrate da rapporti di diritto privato, richiede invece un autonomo titolo esecutivo, salvo che particolari disposizioni di legge non dispongano diversamente. L’art. 1, comma 274, l. n. 311 del 2004 – introdotto dalla legge finanziaria 2005 – costituisce proprio tale deroga: prevede che, per le somme non corrisposte per l’utilizzo di immobili statali, anche a titolo di occupazione di fatto, decorsi novanta giorni dalla seconda richiesta di pagamento, si proceda alla riscossione mediante ruolo, con rivalutazione e interessi. La norma, secondo la Corte, si applica anche a debiti pregressi, avendo natura processuale e riguardando il quomodo della riscossione. La Corte precisa che il ruolo, in queste ipotesi, assume efficacia esecutiva ai sensi dell’art. 49 d.P.R. n. 602/1973, rendendo non necessaria la preventiva formazione di un titolo giudiziale o amministrativo. La sentenza della Corte d’appello, che aveva negato tale possibilità, viene quindi cassata.

Implicazioni Pratiche

1. Verifica della duplice richiesta: l’avvocato dell’opponente deve accertare se l’Agenzia del demanio abbia effettivamente notificato due distinte richieste di pagamento e se dalla seconda siano decorsi novanta giorni. La mancanza di una delle due notifiche o il mancato decorso del termine rendono illegittima l’iscrizione a ruolo.
2. Contestazione della natura del credito: la deroga opera solo per immobili di proprietà statale e per occupazione di fatto. In sede di opposizione, va eccepita l’eventuale diversa natura del rapporto (es. concessione, locazione) per escludere l’applicazione dell’art. 1, comma 274, e richiedere il titolo esecutivo.
3. Eccezione di incostituzionalità o interpretazione restrittiva: qualora la seconda richiesta sia anteriore al 2005, la norma si applica ugualmente per effetto della sua natura processuale. Tuttavia, l’avvocato può sollevare questioni relative alla ragionevolezza del termine di novanta giorni o alla mancata previsione di un contraddittorio preventivo, sulla falsariga delle ordinanze della stessa Cassazione che hanno già affrontato il tema.

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