Il contratto tra privati a valle di un accordo di programma resta al giudice ordinario (Cass. Sez. Un. n. 31639 del 04.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di programma, in quanto sostitutivi di provvedimento amministrativo, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. n. 104/2010. Tale devoluzione non opera, tuttavia, quando la controversia riguardi un accordo che non sia sostitutivo di alcun provvedimento amministrativo e che si ponga a valle di un accordo di programma, essendo stato concluso tra soggetti privati, sebbene con l’adesione di un ente pubblico che si sia limitato a valutare positivamente una proposta elaborata da società di diritto privato. In tal caso, la cognizione spetta al giudice ordinario, trattandosi di questione di carattere meramente patrimoniale che si pone a valle rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo.

Il Fatto

La società, odierna controricorrente, convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Venezia l’Autorità di Sistema Portuale, chiedendo la declaratoria di inadempimento delle obbligazioni assunte con un Accordo di programma sottoscritto il 5/11/2001 per lo stoccaggio dei fanghi rivenienti dai lavori di dragaggio dei canali di Venezia e, in subordine, la condanna per responsabilità precontrattuale ai sensi dell’art. 1337 c.c.. L’Autorità Portuale eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, indicando quale giudice competente il Tribunale Amministrativo Regionale in sede di giurisdizione esclusiva. Il Tribunale rigettò la domanda, ma la Corte d’appello di Venezia, riformando la sentenza, accolse l’appello e condannò l’Autorità al pagamento di oltre centosessantunomila euro. Avverso tale sentenza l’Autorità Portuale ha proposto ricorso per cassazione con dodici motivi, cui la società ha resistito con controricorso e ricorso incidentale.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno esaminato in via pregiudiziale i primi due motivi di ricorso, con i quali era dedotta la carenza di giurisdizione del giudice ordinario, riproposta sin dalla comparsa di risposta in primo grado e mantenuta in vita nei successivi gradi. La questione è stata ritenuta ritualmente devoluta, non essendovi contestazione della controparte sul punto.

La Corte ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, richiamando l’art. 11 della legge n. 241/1990 nel testo vigente ratione temporis, che riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento. Ha quindi ricordato il proprio consolidato orientamento, espresso in particolare da Sez. U n. 12725 del 14/06/2005 e da Sez. U, Ordinanza n. 18192 del 29/07/2013, secondo cui gli accordi di programma stipulati tra amministrazioni pubbliche, cui abbia aderito una società privata, sono riconducibili all’art. 15 della legge n. 241/1990 e le relative controversie sono devolute al giudice amministrativo.

Tuttavia, le Sezioni Unite hanno ritenuto che la controversia in esame non rientri in tale giurisdizione esclusiva. L’Accordo del 5/11/2001, infatti, non era sostitutivo di alcun provvedimento amministrativo, caratteristica essenziale del modulo procedimentale, poiché la scelta del contraente privato era già stata compiuta in precedenza. La Corte ha valorizzato il contenuto dell’accordo, dal quale risultava che l’Autorità Portuale aveva analizzato la proposta tecnico-economica presentata dalle due società ed aveva individuato i soggetti per la realizzazione dell’impianto, ponendosi in termini di mera valutazione positiva di una proposta già formulata.

Né la partecipazione dell’ente pubblico poteva radicare la giurisdizione amministrativa, trattandosi di adesione a una proposta elaborata da società di diritto privato, sebbene una di esse fosse interamente in mano pubblica, ma operante su un piano paritario e priva di poteri autoritativi. La Corte ha inoltre richiamato il recente precedente di Sez. U n. 20464 del 24/06/2022, secondo cui spetta al giudice ordinario la cognizione delle controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. quando riguardino solo questioni patrimoniali tra le parti che si pongono “a valle” rispetto alla conclusione dell’accordo sostitutivo. I primi due motivi sono stati pertanto rigettati e gli atti restituiti alla Prima Sezione per l’esame dei restanti motivi.