Parere negativo sulla holding di partecipazioni di Comuni per gestione partecipate (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 36 del 07.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il parere ex art. 5, comma 3, TUSP ha natura atipica di controllo su atto concreto e non preclude all’amministrazione di procedere, ma impone motivazione analitica ove intenda discostarsi. Il ricorso al modello societario della holding di partecipazioni è astrattamente ammesso dall’art. 4, comma 5, TUSP, ma presuppone la complessità del coordinamento e della gestione delle partecipazioni, desumibile dal numero molteplice delle stesse e dalle dimensioni medio-grandi dell’ente. Il modello non si giustifica quando si risolve in una holding di secondo livello che detiene due sole partecipazioni, spostando inutilmente il processo decisionale dall’assemblea delle partecipate a quella della costituenda società. La valutazione di sostenibilità finanziaria e di convenienza economica è oggetto di sindacato intrinseco sulla completezza e attendibilità dell’istruttoria.

Il Fatto

Un Comune toscano ha trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo la deliberazione del Consiglio comunale con cui ha approvato la costituzione di una holding di partecipazioni, sotto forma di s.r.l., insieme ad altri dieci Comuni del Circondario Empolese Valdelsa. L’operazione prevedeva la sottoscrizione di una quota minoritaria del capitale iniziale e il conferimento delle partecipazioni detenute in una società multiutility operativa nei servizi ambientali e in un’agenzia per lo sviluppo locale. La richiesta è stata formulata ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016, come modificato dalla legge n. 118/2022. L’ente ha allegato lo statuto e il piano economico-finanziario 2024-2028 della costituenda società, illustrando le ragioni di convenienza, efficienza ed economicità della scelta.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro del controllo, ricordando che il parere non è vincolante ma che l’atto deliberativo è soggetto a un obbligo motivazionale articolato. Il comma 1 dell’art. 5 TUSP impone di dare conto della necessità della società per le finalità istituzionali dell’art. 4, delle ragioni di convenienza economica e di sostenibilità finanziaria, della scelta tra gestione diretta ed esternalizzata e del rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità. Il comma 2 richiede la verifica della compatibilità con la disciplina europea sugli aiuti di Stato.

Richiamate le delibere delle Sezioni Riunite n. 16/2022, la Corte ribadisce che il sindacato è intrinseco e investe l’attendibilità tecnica dell’istruttoria, distinguendo il margine di opinabilità dal margine di opportunità riservato all’amministrazione.

Sul merito, la Sezione riconosce che il modello holding è astrattamente ammesso dall’art. 4, comma 5, TUSP, che esclude dal divieto le società con oggetto sociale esclusivo di gestione delle partecipazioni di enti locali. Tuttavia, in base alla giurisprudenza contabile, il ricorso alla holding si attaglia a realtà di medie o grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni e un coordinamento complesso. Nel caso concreto tali presupposti non sussistono: ogni Comune conferisce due sole partecipazioni e la complessità gestionale appare assente.

Rispetto alla partecipazione nella multiutility, la costituenda società si configura come holding di secondo livello e detiene circa il 10% del capitale di una società già dotata di struttura tecnica adeguata e delle decisioni strategiche fondamentali. La Sezione ritiene che un patto parasociale sarebbe strumento più duttile, ricordando che i soci con almeno il 5% del capitale possono esprimere un amministratore. Quanto all’agenzia locale, i Comuni ne detengono già la maggioranza, cosicché il valore aggiunto della holding non è ravvisabile.

La Corte ravvisa inoltre profili di contraddittorietà nel mantenere fuori dalla gestione accentrata altre partecipazioni, con un quadro di governance frastagliato, e forti perplessità nello statuto, che consente garanzie personali e reali per obbligazioni di terzi e non recepisce le prescrizioni dell’art. 11 TUSP sui compensi. Il parere è pertanto negativo, con disposizione di trasmissione e pubblicazione.