Nulla osta preventivo apparecchi gioco in contrasto con diritto eurounitario (Cass. civ. Sez. II n. 31603 del 03.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di adempimenti connessi al funzionamento di apparecchi e congegni di intrattenimento da gioco leciti, il rilascio del nulla osta preventivo previsto dall’art. 38 della legge n. 388 del 2000, come modificato dall’art. 22 della legge n. 289 del 2002, è in contrasto con la normativa eurounitaria. Esso costituisce un ingiustificato vincolo alla libertà di stabilimento all’interno dell’Unione Europea e non trova giustificazione in un motivo di interesse generale. Diversamente, una volta che tali apparecchi siano stati messi in esercizio, sono compatibili con il diritto eurounitario i controlli dello Stato sull’osservanza delle prescrizioni tecniche, giustificati da motivi di interesse generale o di ordine pubblico, individuabili nella necessità di tutelare la salute dei consumatori, potendo siffatti apparecchi essere modificati per riprodurre giochi d’azzardo.

Il Fatto

Il Tribunale di Firenze, con sentenza n. 993/2016, aveva accolto l’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione emessa dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nei confronti del legale rappresentante di una società e, in solido, della società medesima. Con quel provvedimento era stato intimato il pagamento di una somma per la violazione dell’art. 110, comma 9, lett. d), TULPS, per avere il responsabile collocato in un pubblico esercizio due apparecchi elettronici per il gioco lecito di cui all’art. 110, comma 7, lett. c), del medesimo TULPS, sprovvisti del nulla osta alla messa in esercizio da parte dell’autorità competente.

La P.A. propose appello, sostenendo che anche per i giochi di abilità senza premi in denaro sussistessero le stesse ragioni di ordine pubblico e di tutela della salute dei consumatori idonee a giustificare una deroga ai principi comunitari in tema di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza n. 740/2020, rigettò l’impugnazione. La P.A. ha quindi proposto ricorso per cassazione, affidato a un unico motivo.

La Motivazione della Corte

La ricorrente ha denunciato, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 38, commi 3 e 4, legge n. 388 del 2000, nel testo sostituito dall’art. 22, comma 2, legge n. 289 del 2002, dell’art. 22, comma 1, della stessa legge, dell’art. 110, comma 9, lett. d), TULPS e della direttiva 2006/123/CE. Ha contestato che la Corte territoriale avesse escluso l’esigibilità del nulla osta per gli apparecchi da divertimento senza vincita in denaro, negando la sussistenza di motivi di ordine pubblico idonei a superare le prescrizioni della Direttiva Servizi, e che avesse qualificato quel nulla osta come duplicazione di quello per la messa in distribuzione.

La Corte ha giudicato la censura infondata, richiamando il principio già affermato dalla Sez. II n. 3997 del 13 febbraio 2024. Ha ricostruito preliminarmente i limiti di applicabilità della Direttiva, il cui scopo era creare un quadro giuridico per assicurare la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi, eliminando gli ostacoli attraverso il coordinamento delle legislazioni nazionali.

L’art. 9, par. 1, della Direttiva consentiva agli Stati membri di subordinare l’accesso a un’attività di servizio a un regime di autorizzazione solo se non discriminatorio e se la necessità dell’autorizzazione fosse giustificata da un motivo di interesse generale, sempre che l’obiettivo non potesse essere raggiunto con una misura meno restrittiva. L’art. 2, lett. g), della Direttiva ne escludeva tuttavia l’applicabilità limitatamente alle attività di azzardo implicanti una posta di valore pecuniario in giochi di fortuna. Ne derivava che la Direttiva si applicava ai giochi leciti, per i quali non sussisteva un interesse generale dello Stato al controllo del libero esercizio dell’attività economica.

La Corte ha poi richiamato la nozione di motivi di interesse generale dell’art. 4 della Direttiva, tra cui l’ordine pubblico, la sanità pubblica e la tutela dei consumatori. Ha osservato che la natura lecita del gioco non consentiva di enucleare un interesse generale tale da rendere necessario un controllo per la messa in esercizio degli apparecchi, essendo sufficiente il controllo sul produttore e sul distributore, che verificavano la conformità dell’apparecchio alle categorie del gioco lecito.

La Corte ha precisato che il comma 502 dell’art. 1 della legge n. 111 del 2004, come sostituito dall’art. 7, comma 3, del d.l. n. 35 del 2005, convertito dalla legge n. 80 del 2005, aveva previsto, anche per gli apparecchi senza vincite di denaro di cui all’art. 110, comma 7, del TULPS, la verifica tecnica e la certificazione di conformità alle regole del gioco lecito. Da ciò conseguiva che la prescrizione del nulla osta per i giochi leciti era in contrasto con la normativa eurounitaria, costituendo una duplicazione del controllo del produttore e non rispondendo a un interesse generale, non essendo detti apparecchi contrari all’ordine pubblico né pericolosi per la salute dei consumatori.

Nella fase della messa in esercizio, dunque, non era necessaria alcuna verifica tecnica; il rilascio di un nulla osta preventivo sarebbe stato un ingiustificato limite alla circolazione dei servizi, comportando un vincolo alla libertà di stabilimento e un ostacolo al suo esercizio. La prestazione del servizio era assicurata dalla mera comunicazione da parte dell’esercente, come per tutte le attività economiche oggetto di liberalizzazione. Una volta immessi nel mercato, invece, i controlli dello Stato sull’osservanza delle prescrizioni tecniche erano giustificati da motivi di interesse generale, individuabili nella necessità di tutelare la salute dei consumatori, potendo tali apparecchi essere modificati per riprodurre giochi d’azzardo e incidendo sul fenomeno della ludopatia, soprattutto tra i minori.

Il ricorso è stato perciò rigettato, con condanna della ricorrente alle spese del giudizio, liquidate in € 2.500,00 per compensi professionali e in € 200,00 per esborsi, oltre accessori e spese generali nella misura del 15%. La Corte ha escluso l’insussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, trattandosi di soggetto ammesso alla prenotazione a debito.