Sanzioni Banca d’Italia, doveri dei consiglieri non esecutivi e onere della prova (Cass. civ. Sez. II n. 21502 del 31.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi degli artt. 144 e ss. del d.lgs. n. 385 del 1993 nei confronti di chi svolge funzioni di amministrazione, direzione o controllo di istituti bancari non sono equiparabili, per gravosità economica e incidenza sui diritti fondamentali, a quelle previste dall’art. 187-ter T.U.F. per manipolazione del mercato: esse non hanno natura sostanzialmente penale e non pongono un problema di compatibilità con le garanzie dell’art. 6 CEDU, né sul contraddittorio procedimentale, pienamente garantito dal successivo sindacato giurisdizionale, né sul divieto di ne bis in idem. I doveri di governo societario e di contenimento del rischio gravano sull’intero consiglio di amministrazione, compresi i consiglieri non esecutivi, tenuti ad agire in modo informato e ad attivarsi per scongiurare l’evento dannoso. Ne deriva una ripartizione dell’onere della prova: la Banca d’Italia deve allegare i segnali d’allarme, anche impliciti in anomale condotte gestorie, mentre l’amministratore deve provare la condotta attiva doverosa o la causa esterna che l’ha resa impossibile.

Il Fatto

Con delibera del Direttorio del 12 agosto 2014, all’esito di un procedimento sanzionatorio ex art. 145 TUB, la Banca d’Italia aveva irrogato a un ex componente del consiglio di amministrazione di una società bancaria la sanzione amministrativa di 256.000 euro per quattordici addebiti, relativi alla violazione degli artt. 53, 67 e 144 TUB e della normativa secondaria: inosservanza delle disposizioni sulla governance, carenze nell’organizzazione e nei controlli interni, carenze nella gestione e nel controllo del credito. Il destinatario aveva proposto opposizione.

La Corte d’appello di Roma, con decreto del 19 febbraio 2018, aveva rigettato l’opposizione. Il ricorrente ha quindi proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi, denunciando la motivazione apparente del decreto, la sproporzione e l’inadeguatezza della sanzione, l’omesso esame di fatti decisivi e la violazione dell’art. 6 CEDU. La Banca d’Italia ha resistito con controricorso.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, la Corte ha dichiarato inammissibili le note di udienza depositate in data 20 maggio 2024, recanti la dichiarazione della morte dell’autore delle violazioni, avvenuta circa due mesi dopo la notificazione del ricorso. Le note e i documenti allegati non rispettano i termini di dieci giorni ex art. 380-bis.1, comma 1, c.p.c. e di quindici giorni ex art. 372, comma 2, c.p.c. prima dell’adunanza, senza che sul punto sia stato garantito il contraddittorio.

I quattro motivi di ricorso sono stati esaminati congiuntamente e giudicati infondati. La Corte ha escluso che la motivazione del decreto impugnato sia apparente: essa consente un effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice, secondo il consolidato orientamento delle Sezioni Unite n. 8053 del 2014 e delle successive n. 22232 del 2016 e n. 2767 del 2023.

Sul merito, la Corte ha ribadito la natura del giudizio di opposizione alle sanzioni della Banca d’Italia: non impugnazione dell’atto, ma giudizio ordinario sul fondamento della pretesa dell’autorità, con piena cognizione estesa alla determinazione dell’entità della sanzione. La statuizione sulla misura è censurabile solo se supera i limiti edittali o se risulta che non si è tenuto conto dei parametri dell’art. 11 della legge n. 689 del 1981, quali gravità della violazione, personalità dell’agente e condizioni economiche. Il giudice non è tenuto a specificare i criteri seguiti.

Nel caso concreto, la motivazione del decreto dà conto delle negligenze e dell’imperizia imputabili al ricorrente, delle anomalie emerse sino all’inizio del 2012 e avvertite nella nota dell’11 gennaio 2012, quando era in carica, della mancata prova di un dissenso e dell’elevatissimo grado di colpa. Non è ravvisabile l’omesso esame di un fatto storico decisivo ex art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., non essendo stati indicati fatti storici omessi e non integrando l’omessa valutazione di elementi istruttori il vizio denunciato.

La Corte ha poi escluso che le sanzioni in questione abbiano natura sostanzialmente penale, richiamando le Cass. n. 16517 del 2020, n. 24850 del 2019 e n. 3656 del 2016, con conseguente insussistenza delle censure sull’art. 6 CEDU e sul ne bis in idem rispetto al parallelo procedimento penale definito con archiviazione. Ha quindi ribadito che gli artt. 53, lett. b) e d), del d.lgs. n. 385 del 1993 e la circolare n. 229 del 1999 sanciscono doveri di particolare pregnanza in capo all’intero consiglio di amministrazione, anche per i consiglieri non esecutivi, tenuti a un agire informato e a ostacolare l’evento dannoso: alla Banca d’Italia spetta provare i segnali d’allarme, all’amministratore la condotta doverosa. Il ricorso è stato rigettato, con condanna alle spese e contributo unificato aggiuntivo.