Termine di contestazione Consob e discrezionalità della vigilanza (Cass. civ. Sez. II n. 8439 del 31.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative irrogate dalla Consob, ai fini della decorrenza del termine di centottanta giorni per la contestazione previsto dall’art. 195, comma 1, TUF, il momento dell’accertamento presuppone lo svolgimento di un’attività istruttoria e non coincide con quello dell’acquisizione del fatto nella sua materialità da parte dell’autorità di vigilanza, bensì con il momento in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno dell’infrazione. Spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se avviare o meno l’attività di indagine; al giudice compete soltanto controllare che il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato entro un tempo ragionevole, valutando la superfluità ex ante, e non la congruità ex post, dell’indagine prodromica. Il giudice di merito che, senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del potere di vigilanza, stabilisce il “come” e il “quando” l’autorità avrebbe dovuto attivarsi, viola i principi che regolano la materia.

Il Fatto

Un soggetto, già presidente del consiglio di amministrazione e membro del comitato esecutivo di un istituto di credito, ha proposto opposizione avverso una sanzione amministrativa pecuniaria di 45.000 euro applicata dalla Consob con delibera del 12 luglio 2017. L’illecito contestato riguardava la violazione degli obblighi di adeguatezza e di corretta profilatura delle obbligazioni bancarie subordinate emesse dall’istituto e collocate presso la clientela al dettaglio.

La Corte d’appello di Firenze ha accolto l’opposizione e annullato la sanzione, condannando l’autorità di vigilanza alle spese. Il giudice di merito ha ritenuto che la Consob, avendo ricevuto già dal dicembre 2013 la notizia dei rilievi ispettivi di Banca d’Italia e nel marzo 2014 una relazione della banca, avrebbe dovuto attivare la procedura sanzionatoria entro il termine di centottanta giorni, e che invece la verifica ispettiva, iniziata soltanto nel 2016, era tardiva. Avverso tale sentenza la Consob ha proposto ricorso per cassazione affidato a sette motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina congiuntamente il quarto e il quinto motivo, incentrati sulla falsa applicazione dell’art. 195 del d.lgs. n. 58/1998 e dell’art. 14 della legge n. 689/1981, e li ritiene fondati. Il giudice fiorentino ha ritenuto tardiva la contestazione perché, sulla base degli “allarmanti termini” usati negli atti scambiati dopo l’ispezione del 2013, la Consob avrebbe dovuto avviare una verifica ispettiva sin da allora o al più tardi entro il febbraio-marzo 2014.

Secondo il Collegio, tuttavia, la decisione impugnata non mette a fuoco la fattispecie concreta. La contestazione riguardava la violazione degli obblighi dell’intermediario in punto di valutazione dell’adeguatezza degli strumenti finanziari offerti al cliente, ai sensi dell’art. 40 del Regolamento Intermediari, e non la violazione degli obblighi di trasparenza e veridicità del prospetto informativo relativo all’offerta al pubblico di azioni. Le due fattispecie, pur coeve, restano distinte.

La Corte ribadisce i principi già espressi dai precedenti richiamati, tra cui le Sezioni Unite n. 34476 del 2019 in tema di minimo costituzionale della motivazione. Il momento dell’accertamento, ai fini della decorrenza del termine, non può identificarsi con l’acquisizione della materialità del fatto, ma si colloca in un momento successivo, da valutare secondo le particolarità della fattispecie. La Corte distingue nettamente tra “constatazione del fatto” e “accertamento del fatto”.

Il giudice non può sostituirsi all’autorità amministrativa nella scelta se avviare o meno l’indagine; il suo controllo attiene soltanto alla ragionevolezza dei tempi del provvedimento sanzionatorio, valutata ex ante e non ex post. Inoltre, quando intervengono due autorità di supervisione, opera una presunzione, superabile con prova contraria, circa la capacità dell’autorità non ispezionante di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo di vigilanza al momento della ricezione dei relativi rilievi.

Il primo e il terzo motivo, incentrati sul difetto assoluto di motivazione, sono rigettati: la sentenza impugnata, pur non conforme a diritto, reca una motivazione chiara e sintetica che soddisfa il minimo costituzionale. La Corte accoglie pertanto il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.