Contratto della P.A. nullo per difetto di forma scritta: l’azione di arricchimento resta proponibile (Cass. SU 11513/2026)
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, sentenza n. 11513/2026, pubblicata il 28 aprile 2026 (R.G.N. 28537/2020) — pubblica udienza dell’11 novembre 2025, Primo Presidente Pasquale D’Ascola, Relatore Giuseppe Fortunato.
Il principio di diritto
La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata — alle medesime condizioni — anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.
Il fatto
Un Comune emetteva ingiunzione fiscale per il pagamento del canone dell’acqua (oltre 107.000 euro, anni 2008-2011) nei confronti di un imprenditore individuale. Il Tribunale accoglieva l’opposizione dell’utente; la Corte d’appello di Campobasso, in riforma, lo condannava a oltre 102.000 euro a titolo di ingiustificato arricchimento, avendo ritenuto nullo il contratto di utenza per difetto della forma scritta imposta dalle norme di contabilità pubblica e proponibile l’azione ex art. 2041 c.c. per carenza ab origine del titolo contrattuale. L’imprenditore ricorreva per cassazione con tre motivi; la Terza Sezione civile rimetteva la causa alle Sezioni Unite.
La motivazione
Terzo motivo (esaminato per primo per priorità logica) — improponibilità dell’azione perché, secondo il ricorrente, il privato dovrebbe rispondere solo verso il funzionario che ha consentito la fornitura (art. 23 d.l. n. 66/1989; art. 35 d.lgs. n. 77/1995; oggi art. 191 del T.U.E.L.). Infondato: quelle norme riguardano le spese di cui la P.A. è beneficiaria di una fornitura, non il caso in cui è la P.A. a erogare la prestazione; non sussiste identità di ratio.
Sulla proponibilità dell’azione — in continuità con Cass., Sezioni Unite, n. 33954/2023, la nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta è una nullità strutturale ex art. 1418, comma secondo, c.c. che non ne comporta l’illiceità: non preclude quindi l’azione di arricchimento, esperibile anche dalla P.A. impoverita. La sussidiarietà opera rispetto alla ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c.; ma nel caso, trattandosi di acqua ormai consumata (prestazione di dare non restituibile in natura), la ripetizione era preclusa e l’arricchimento era l’unico rimedio esperibile.
Primo motivo — erronea liquidazione dell’indennizzo, pari all’intero corrispettivo contrattuale (tariffe comunali comprensive del profitto d’impresa). Fondato: l’indennizzo ex art. 2041 c.c. si liquida nella minor somma tra l’arricchimento e la perdita patrimoniale dell’impoverito e non può corrispondere all’intero corrispettivo come se il contratto fosse valido, non ricomprendendo il lucro cessante né la remunerazione del capitale investito. Il secondo motivo resta assorbito.
Esito: accoglie il primo motivo, rigetta il terzo, dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte d’appello di Campobasso in diversa composizione.
Implicazioni pratiche
Chi ha eseguito prestazioni in favore di una P.A. sulla base di un contratto nullo per difetto di forma scritta non resta senza tutela: l’azione di arricchimento ingiustificato è proponibile, perché la nullità per difetto di forma non equivale a illiceità — che sola, ex art. 1418, comma secondo, c.c., preclude l’azione. La stessa P.A. può agire ex art. 2041 c.c. se è stata essa a subire il depauperamento. L’azione resta però sussidiaria rispetto alla ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c.: è esperibile solo se la ripetizione è preclusa, ad esempio quando la prestazione — come l’acqua consumata — non è restituibile in natura. Sul quantum, l’indennizzo copre la minor somma tra arricchimento e impoverimento e non l’intero corrispettivo contrattuale: restano esclusi il profitto d’impresa e la remunerazione del capitale investito.
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