Incentivi alle rinnovabili: dopo la decadenza definitiva, la causa di restituzione degli incentivi (indebito ex art. 2033 c.c.) spetta al giudice ordinario (Cass. S.U. 22643/2026)
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza n. 22643/2026, pubblicata il 3 luglio 2026 (R.G.N. 14387/2025) — camera di consiglio del 23 giugno 2026, Primo Presidente f.f. Lorenzo Orilia, Relatore Enzo Vincenti.
Il principio di diritto
“In tema di incentivi alle energie rinnovabili, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. si radica quando la controversia attiene all’esercizio dei poteri pubblicistici del Gestore relativi agli incentivi (riconoscimento, diniego, revoca, decadenza, rimodulazione). Quando invece la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata — o accertata con efficacia esecutiva ex art. 33 c.p.a. — e in un giudizio separato si faccia valere unicamente la pretesa di restituzione delle somme percepite in forza di un titolo venuto meno, quale obbligazione restitutoria da indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, essendo ormai esaurito il potere amministrativo e assurgendo il provvedimento di decadenza a mero presupposto fattuale e giuridico irretrattabile.”
Il fatto
Una società titolare di impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione (cosiddetto Primo Conto Energia) si era vista dichiarare dal Gestore dei servizi energetici la decadenza dalle tariffe incentivanti per accertate violazioni. La società aveva impugnato il provvedimento di decadenza davanti al giudice amministrativo (T.A.R. e Consiglio di Stato), senza successo. Separatamente, il Gestore aveva agito per ottenere la restituzione degli incentivi già percepiti fino alla decadenza. Il Consiglio di Stato (sentenza n. 2695/2025) aveva affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche sulla domanda restitutoria e condannato la società alla restituzione. La società ricorreva per cassazione, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c.
La motivazione
Le Sezioni Unite accolgono il primo motivo. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. si radica quando il giudice sia chiamato a sindacare, direttamente o indirettamente, un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica — tra cui riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi — anche quando il rapporto sia regolato mediante convenzioni. Diverse sono le sorti del riparto, però, quando il provvedimento autoritativo non sia più in discussione: accertata definitivamente (o con efficacia esecutiva ex art. 33 c.p.a.) la decadenza, il potere amministrativo del Gestore si esaurisce e il provvedimento di decadenza diventa un presupposto fattuale irretrattabile. La domanda con cui, in un giudizio separato, si fa valere unicamente la restituzione delle somme percepite in forza del titolo venuto meno ha natura di obbligazione restitutoria da indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Esito: accoglie il primo motivo, dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta; rimette a quel giudice la regolamentazione delle spese.
Implicazioni pratiche
La pronuncia delle Sezioni Unite traccia una linea netta sul riparto di giurisdizione nelle controversie sugli incentivi energetici. Finché è in discussione l’esercizio del potere del Gestore — riconoscimento, revoca, decadenza, rimodulazione — la competenza è del giudice amministrativo in via esclusiva. Ma una volta che la decadenza è definitivamente (o esecutivamente) accertata, la domanda di restituzione degli incentivi già erogati si stacca dal procedimento pubblicistico e diventa una comune azione di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., di competenza del giudice ordinario. Per gli operatori del fotovoltaico e per il Gestore, la conseguenza pratica è rilevante: la sede in cui far valere (o contestare) la restituzione delle somme dipende dallo stato del provvedimento di decadenza, e agire davanti al giudice sbagliato espone al rischio di cassazione per difetto di giurisdizione e di riassunzione davanti al giudice ordinario.
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