Giurisdizione del commissario usi civici anche su accertamento della qualitas soli (Cass. civ. Sez. Un. n. 1008 del 15.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione del commissario per la liquidazione degli usi civici comprende ogni controversia relativa all’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, della qualitas soli e della rivendica delle terre, anche quando la domanda imponga un pregiudiziale accertamento della qualità demaniale del suolo. Tale giurisdizione resta esclusa solo ove la qualitas soli risulti già accertata o si contesti la misura del canone di affrancazione. La mancanza di una condizione dell’azione, come la legittimazione ad agire o l’interesse ad agire, attiene ai limiti interni della giurisdizione e deve essere risolta dal giudice che procede, non integrando un difetto rilevabile in sede di regolamento.

Il Fatto

Il Comune di Civitavecchia aveva chiesto al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana di accertare la qualitas soli delle terre ricomprese nel perimetro della “Bandita delle Mortelle”, chiedendone la declaratoria di natura allodiale. Il Commissario aveva citato innanzi a sé, oltre al Comune istante, l’Università Agraria di Civitavecchia e la Regione Lazio.

L’Università Agraria, convenuta, aveva eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la richiesta avrebbe dovuto seguire la via della verifica amministrativa, di competenza regionale, e non già un contenzioso giurisdizionale, difettando il Comune di legittimazione ad agire e di interesse. Proponeva quindi ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, deducendo anche il contrasto del potere officioso del commissario con l’art. 111 Cost. e con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il Comune resisteva con controricorso.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni unite hanno ricostruito l’ambito della giurisdizione commissariale richiamando l’art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766. Secondo l’orientamento consolidato, in essa rientrano tutte le controversie concernenti l’esistenza, la natura e l’estensione degli usi civici, la qualità demaniale del suolo e la rivendica delle terre, comprese quelle in cui la domanda imponga un pregiudiziale accertamento della qualitas soli (Sezioni Unite n. 7894 del 2003; Sezioni Unite n. 9829 del 2014; Sezioni Unite n. 6689 del 1995).

La Corte ha precisato che la giurisdizione sussiste ogni qualvolta la soluzione delle questioni sulla qualità demaniale si ponga come antecedente logico-giuridico della decisione. È invece esclusa quando la qualitas soli risulti già accertata (Sezioni Unite n. 23137 del 2024, n. 20183 del 2019) o quando si contesti solo la misura del canone di affrancazione (Sezioni Unite n. 11802 del 2017).

Nel caso concreto, il Commissario non aveva agito d’ufficio, ma su istanza del Comune. L’ordinanza con cui aveva disposto la chiamata in giudizio dell’Università Agraria e della Regione Lazio non equivale a iniziativa officiosa. La Corte ha richiamato la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 240 del 2003) secondo cui le eccezioni alla regola ne procedat iudex ex officio non ledono di per sé il principio di imparzialità-terzietà, non essendo stata introdotta dal novellato art. 111 Cost. alcuna sostanziale innovazione. Solo ove al giudice fosse assegnato il potere di mutare qualità ed estensione della domanda potrebbe restare incrinata la sua terzietà.

Quanto alle eccezioni di difetto di legittimazione ad agire e di interesse ad agire, le Sezioni unite hanno ribadito che esse attengono ai limiti interni della giurisdizione e spettano al giudice che procede. La loro mancanza, rilevata dal giudice, non integra un difetto di giurisdizione (Sezioni Unite n. 475 del 2015).

Di conseguenza il ricorso è stato rigettato, dichiarandosi la giurisdizione del Commissario, innanzi al quale le parti sono state rimesse, con regolazione delle spese in quella sede. L’eccezione di incostituzionalità è stata giudicata manifestamente infondata per irrilevanza, non versandosi in ipotesi di iniziativa officiosa.