Accesso gratuito delle pubbliche amministrazioni alle banche dati (Cass. civ. Sez. I n. 25048 del 06.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di accesso ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, il principio di gratuità della circolazione delle informazioni necessarie allo svolgimento delle funzioni istituzionali, desumibile dagli artt. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445 del 2000 e 50 del d.lgs. n. 82 del 2005, impedisce che l’amministrazione titolare del dato assoggetti ad oneri economici l’amministrazione richiedente. Non è consentito eludere tale regola qualificando come servizio autonomo gli strumenti informatici e le modalità tecniche indispensabili per la consultazione e la fruizione delle informazioni richieste. La distinzione tra dato e servizio di fornitura è priva di base normativa e logica: ciò che è gratuito è l’informazione desunta dall’accesso alla banca dati. L’accesso ai dati non integra una prestazione resa in regime sinallagmatico, ma esprime il dovere legale di cooperazione tra amministrazioni.

Il Fatto

Un Comune ha convenuto in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti davanti al Tribunale, chiedendo accertarsi il proprio diritto ad accedere e consultare gratuitamente la banca dati della Motorizzazione civile e la condanna dell’amministrazione alla restituzione di oltre otto milioni di euro versati a titolo di canoni di abbonamento e corrispettivi. Il Comune deduceva che la normativa sopravvenuta dal 2000 aveva introdotto, in favore delle pubbliche amministrazioni, un generale principio di gratuità nell’accesso alle banche dati detenute da altre amministrazioni.

Il Tribunale ha rigettato la domanda, ritenendo le somme corrisposte in esecuzione di una convenzione validamente stipulata e il rapporto ancora disciplinato dal d.P.R. n. 634 del 1994. La Corte d’appello ha accolto parzialmente il gravame, riconoscendo la sussistenza del principio di gratuità, ma escludendo la ripetizione delle somme già versate, sul rilievo che il principio non precludeva alle parti di disciplinare convenzionalmente in senso diverso i reciproci rapporti. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione; il Comune ha resistito con controricorso e ricorso incidentale.

La Motivazione della Corte

Il ricorso principale è respinto. La Corte muove dall’art. 1 del d.P.R. n. 634 del 1994, che prevede espressamente la gratuità delle informazioni per gli organi costituzionali, giurisdizionali e le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, e dall’art. 8 del medesimo regolamento, che conferma la regola della circolazione gratuita delle informazioni contenute nella banca dati per lo svolgimento dei compiti d’istituto.

Secondo il Collegio, è priva di base normativa, prima ancora che logica, la pretesa di distinguere concettualmente il dato in sé dall’accesso al servizio banca dati, ossia alla piattaforma necessaria per la sua acquisizione. Ciò che è gratuito, nella chiara formulazione letterale della norma, è l’informazione desunta dall’accesso alla banca dati. La Corte richiama poi l’art. 25, comma 2, della l. n. 340 del 2000, che ha stabilito l’accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili, precisando che per amministrazioni pubbliche si intendono anche Regioni, Province e Comuni.

Il ragionamento prosegue rilevando che, nel contesto normativo richiamato, non rileva stabilire se il d.P.R. n. 634 del 1994 sia o no integralmente abrogato: le successive disposizioni di rango primario hanno introdotto una regola generale di accessibilità e fruibilità gratuita dei dati da parte delle amministrazioni pubbliche, Comuni compresi, quando l’utilizzazione sia necessaria allo svolgimento delle rispettive funzioni istituzionali. Nel medesimo solco si colloca l’art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445 del 2000, che impone alle amministrazioni certificanti di consentire alle procedenti, senza oneri, la consultazione per via telematica dei propri archivi informatici.

È centrale l’art. 50 del d.lgs. n. 82 del 2005, che consente la fruizione e riutilizzazione dei dati da parte delle altre amministrazioni, quando necessario allo svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali, senza oneri a carico di quest’ultima. La nozione di fruizione e riutilizzazione va intesa come concreta messa a disposizione del dato e degli strumenti necessari per il suo utilizzo: la condivisione delle informazioni non è configurabile come prestazione di un servizio economicamente remunerabile. Diversamente opinando, il principio di gratuità del dato risulterebbe agevolmente eludibile mediante l’imposizione di corrispettivi riferiti agli strumenti indispensabili per la sua fruizione.

La Corte collega la regola all’art. 97 Cost., richiamando la giurisprudenza costituzionale secondo cui la competenza statale in materia di coordinamento informativo è funzionale ad assicurare comunanza di linguaggi, procedure e standard omogenei tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione (Corte cost. n. 139 del 2018). L’obbligo di rendere accessibili, senza oneri, i dati necessari all’esercizio delle attribuzioni istituzionali di altre amministrazioni evita duplicazioni di attività conoscitive e irragionevoli aggravi dei costi dell’azione amministrativa.

Il ricorso incidentale è infondato. La censura sulla decorrenza del diritto non si confronta con l’effettiva ratio decidendi della sentenza impugnata, che ha rigettato la domanda di ripetizione dell’indebito sul rilievo della natura non perentoria delle disposizioni richiamate e della conseguente validità delle convenzioni già stipulate. Il motivo si risolve nella prospettazione di una diversa ricostruzione della vicenda fattuale, volta a sollecitare una rivalutazione di merito estranea ai limiti del giudizio di legittimità. Le spese sono integralmente compensate per soccombenza reciproca.