Mutamento d’uso da ufficio ad abitazione: variazione essenziale sanzionabile (TAR Sicilia n. 217 del 21.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento della destinazione d’uso di un’unità immobiliare da ufficio ad abitazione integra mutamento rilevante ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, perché comporta il passaggio dalla categoria funzionale produttiva e direzionale a quella residenziale. L’art. 23-ter, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 non consente agli strumenti urbanistici comunali di neutralizzare la rilevanza giuridica del passaggio tra categorie funzionali diverse; la potestà comunale può soltanto liberalizzare le variazioni interne alla medesima categoria. Ove la destinazione abitativa non sia consentita dagli strumenti urbanistici per la zona di riferimento, ricorre la variazione essenziale e l’amministrazione può ordinare la rimessione in pristino. L’avvertimento, contenuto nell’ingiunzione, circa la futura acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza è mera avvertenza, neutra sul piano della legittimità dell’atto, e non è autonomamente impugnabile.

Il Fatto

La ricorrente, proprietaria di un’unità immobiliare censita come ufficio e ricadente in zona di P.R.G. a destinazione commerciale e direzionale, l’aveva concessa in locazione. In occasione di un sopralluogo, i tecnici comunali rilevarono la suddivisione dell’unità in più vani, con tre camere da letto e una cucina, e quindi la sua utilizzazione abitativa di fatto.

Ritenute integrate variazioni essenziali ai sensi dell’art. 12 della legge regionale Sicilia n. 16/2016, il Comune ingiunse alla proprietà e alla conduttrice di eliminare le opere entro novanta giorni, avvertendo che, in caso di inottemperanza, l’immobile sarebbe stato acquisito gratuitamente al patrimonio comunale e sarebbe stata applicata una sanzione amministrativa pecuniaria di € 2.000,00. La ricorrente impugnò l’ordinanza davanti al TAR, deducendo l’irrilevanza del cambio d’uso e la propria estraneità agli abusi, già fattivamente rimossi. Il Comune non si è costituito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto il primo motivo e dichiarato inammissibile il secondo. Quanto al cambio di destinazione, la tesi della ricorrente si fondava sull’art. 29 del regolamento edilizio comunale, che qualificherebbe uffici e studi come locali di abitazione, così ricondurre la variazione a un ambito irrilevante. La censura è priva di pregio.

L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, nella versione applicabile, definisce mutamento rilevante ogni utilizzo diverso da quello originario, anche senza opere, purché comporti l’assegnazione dell’unità a una categoria funzionale diversa tra quelle elencate: residenziale, produttiva e direzionale. La clausola di salvezza finale, che consente agli strumenti urbanistici di liberalizzare il mutamento, opera solo all’interno della stessa categoria funzionale. Non può, invece, neutralizzare il passaggio da ufficio (produttiva e direzionale) ad abitazione (residenziale), a ciascuna categoria corrispondendo un diverso carico urbanistico. La Corte richiama in proposito Cons. Stato, III, n. 4127 del 2024 e Cons. Stato, VI, n. 4809 del 2024, che conferma TAR Napoli, II, n. 1082 del 2021, oltre a TAR Roma, II-bis, n. 17871 del 2025.

Il Collegio ha poi valorizzato l’art. 12 della legge regionale Sicilia n. 16/2016, che qualifica variazione essenziale il mutamento di destinazione implicante altra destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici, con variazione degli standard. Poiché la zona ricade nel Piano Integrato a destinazione commerciale e direzionale, quella abitativa non è consentita e la variazione non può essere autonomamente apportata dal proprietario. La presenza di cucina e camere da letto, con i relativi arredi, è indicativa di uno stabile asservimento abitativo non ammesso in quell’area.

Il secondo motivo è inammissibile. La ricorrente rivendicava la qualità di proprietario incolpevole, estraneo agli abusi del conduttore e già adoperatosi per rimuoverli. Il Collegio ha osservato che così si sollecita un accertamento preventivo sull’idoneità delle misure esecutive e si tende a paralizzare ex ante la risposta sanzionatoria, in violazione dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm. L’avvertimento sull’acquisizione è un’avvertenza neutra, che anticipa la notifica dell’accertamento di inottemperanza e mette il proprietario in condizione di interloquire. Solo dopo la pronuncia comunale sugli esiti dell’esecuzione la ricorrente potrà contestarli, se del caso impugnando gli atti. Richiamati Cons. Stato, II, n. 806 del 2024, Cons. Stato, II, n. 714 del 2023, C.G.A.R.S. n. 373 del 2022, Cons. Stato, A.P., n. 16 del 2023 e Cons. Stato, II, n. 1648 del 2025. Nessuna statuizione sulle spese per la mancata costituzione del Comune.