Cumulo di incarichi pubblici e limiti retributivi per le funzioni direttive equiparate (Cass. civ. Sez. Lavoro n. 19852 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 23-ter, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, conv. in legge n. 214 del 2011, va interpretato in senso ampio: la locuzione “funzioni direttive, dirigenziali o equiparate” non è tecnica e non richiama le qualifiche della contrattazione collettiva, ma ricomprende le posizioni apicali di governo, indirizzo e direzione presso Ministeri ed enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti e gli istituti di ricerca. Il limite al 25 per cento del trattamento economico percepito si applica dunque anche al soggetto già dipendente pubblico, che conservi la retribuzione dell’amministrazione di appartenenza e assuma un ulteriore incarico. La ratio di contenimento della spesa pubblica impone un’esegesi conforme a Costituzione e non rimessa all’esame dei singoli Statuti degli enti.

Il Fatto

Un professore universitario, già dipendente pubblico e retribuito dall’amministrazione di appartenenza, ricopre senza optare per l’aspettativa dall’insegnamento l’incarico di Presidente di un istituto nazionale di ricerca. Per quell’incarico riceve un emolumento decurtato in applicazione dell’art. 23-ter, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011.

Il professore agisce per ottenere la differenza fra l’intero emolumento e quanto corrisposto. Il giudice di primo grado rigetta la domanda; la Corte d’appello di Torino, con sentenza n. 569/2021, conferma il rigetto. Il ricorrente propone allora ricorso per cassazione con tre motivi, resistito dai Ministeri coinvolti e dall’istituto.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo censura l’interpretazione del comma 2 dell’art. 23-ter, sostenendo che la lettura della Corte territoriale sarebbe indebitamente influenzata dalla ratio del comma 1, unica disposizione diretta a fissare un tetto retributivo per l’intero personale pubblico. La Corte respinge la censura e muove dal tenore letterale dell’intero articolo.

Il comma 2, osserva il Collegio, non si risolve in un semplice esercizio di sussunzione: accanto alle funzioni direttive o dirigenziali compare il più generico concetto di funzioni equiparate, che impone un’integrazione extratestuale. L’interpretazione letterale non è dunque sufficiente a dirimere il dubbio sull’ambito applicativo della limitazione.

A fronte dell’ambiguità del testo, la Corte valorizza il criterio della ratio complessiva della norma, quale criterio comprimario ai sensi dell’art. 12 delle preleggi. Il primo e il secondo comma convergono nell’introdurre limitazioni funzionali al contenimento della spesa pubblica, finalità che orienta il senso delle espressioni adoperate.

Il Collegio richiama la giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 124 del 2017), secondo cui il limite delle risorse disponibili vincola il legislatore a scelte coerenti, volte a bilanciare parità di trattamento, retribuzione proporzionata, tutela previdenziale e buon andamento della pubblica amministrazione. Il legislatore può dunque fissare un tetto alle retribuzioni e al cumulo, purché la scelta non sia manifestamente irragionevole.

Ne deriva un’esegesi che non si riferisce alle qualifiche della contrattazione collettiva, ma a una nozione ampia di funzioni direttive, comprensiva delle posizioni apicali di enti e istituti. Il secondo motivo, che denuncia contraddittorietà della sentenza, è respinto: la lettura dell’art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001 è coerente con l’esegesi ampia, poiché le funzioni di indirizzo e controllo connotano la posizione di un presidente di ente pubblico che non esprime rappresentanza politica.

Il terzo motivo, che lamenta l’omessa indagine sulle funzioni effettive e l’omesso esame dello Statuto dell’ente, è infondato: subordinare l’applicazione della decurtazione all’esegesi dei singoli Statuti reintrodurrebbe soggettivismi incompatibili con la finalità della norma. La censura ex art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. è inammissibile per difetto di decisività.

Il ricorso è respinto. Le spese di lite sono integralmente compensate, avuto riguardo alla novità della questione; la Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002.