Sanzioni Consob ex art 190 TUF non penali e termine ordinatorio (Cass. civ. Sez. II n. 24238 del 30.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob ai sensi dell’art. 190 T.U.F. non hanno natura sostanzialmente penale, poiché non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità e incidenza patrimoniale e personale, a quelle previste per la manipolazione del mercato dall’art. 187-ter T.U.F. Esse non pongono quindi un problema di compatibilità con le garanzie dell’art. 6 CEDU e non impongono il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Il termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio fissato dal Regolamento della Consob ha funzione meramente sollecitatoria e ordinatoria, non perentoria, sicché la sua inosservanza non determina alcun vizio del provvedimento finale. Nel caso di contestazione della misura della sanzione, il giudice non è soggetto a parametri fissi di proporzionalità, essendo sufficiente che il provvedimento rispetti i limiti edittali e tenga conto dei parametri dell’art. 11 della legge n. 689 del 1981.

Il Fatto

La Consob, all’esito del procedimento disciplinato dall’art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998, applicò al ricorrente, nella sua qualità di amministratore delegato prima e di direttore generale poi di una banca, la sanzione pecuniaria di euro 300.000,00 per una pluralità di violazioni del T.U.F. in materia di adeguatezza delle operazioni, trasferimenti di azioni, gestione degli ordini, pricing delle azioni di propria emissione e vigilanza informativa.

Il giudizio di opposizione, proposto dal sanzionato, si concluse con il rigetto del ricorso da parte della Corte d’Appello di Venezia. Avverso tale pronuncia il ricorrente propose ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, cui la Consob resistette con controricorso.

La Motivazione della Corte

Con il primo motivo il ricorrente lamentava la mancanza assoluta di motivazione e, in subordine, la violazione dell’art. 190 T.U.F. e dell’art. 49 CDFUE, sostenendo la natura sostanzialmente penale delle sanzioni e proponendo domanda pregiudiziale alla CGUE. La Corte ha preliminarmente ricordato che, dopo la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ. ad opera dell’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, è denunciabile solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, restando esclusa ogni rilevanza del semplice difetto di sufficienza.

Nel merito, i giudici di appello avevano escluso l’applicabilità delle modifiche del d.lgs. n. 72 del 2015 alle violazioni antecedenti, richiamando l’art. 6 del medesimo decreto e la costante giurisprudenza di legittimità. La Corte ha ritenuto la motivazione idonea a far comprendere la ratio decidendi, escludendo la dedotta nullità.

Quanto alla violazione di legge, la Corte ha ribadito l’orientamento già espresso, secondo cui le sanzioni ex art. 190 T.U.F. non hanno natura penale, richiamando integralmente Cass., Sez. 2, n. 1154 dell’11.1.2024 e la giurisprudenza costituzionale sugli artt. 3 e 7 CEDU. I criteri Engel, alternativi e non cumulativi, sono stati scrutinati con riguardo alla qualificazione giuridica, alla natura e al grado di severità, escludendo l’afflittività economica e l’esistenza di sanzioni accessorie o confisca. Da ciò il rigetto delle istanze di rimessione pregiudiziale e della questione di legittimità costituzionale.

Con il secondo motivo il ricorrente contestava la violazione del termine di durata del procedimento sanzionatorio, sostenendone la natura perentoria. La Corte ha confermato quanto già affermato con l’ordinanza n. 10922 del 23.4.2024, secondo cui il termine regolamentare ha funzione esclusivamente sollecitatoria e ordinatoria, qualificandosi come norma di azione e non di relazione. Il procedimento sanzionatorio sfugge all’ambito di applicazione della legge n. 241 del 1990, essendo retto dai principi della legge n. 689 del 1981.

Con il terzo motivo era censurata la quantificazione della sanzione. La Corte ha richiamato il principio per cui il giudice controlla la rispondenza della misura alle previsioni di legge, senza parametri fissi di proporzionalità, potendo escludere alcune contestazioni e reputare comunque congrua la sanzione. Nel caso concreto la motivazione d’appello ha valorizzato il ruolo incisivo assunto dal ricorrente, escludendo ogni spazio per una rimodulazione del titolo di responsabilità.