Affidamento su permesso di costruire illegittimo: giurisdizione amministrativa (Cass. civ. Sez. Un. n. 34156 del 26.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità da lesione dell’affidamento incolpevole del privato, che abbia confidato nella legittimità di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica, trova fondamento non nell’illegittimità dell’atto, ma nella scorrettezza del comportamento della pubblica amministrazione, lesivo del diritto soggettivo all’autodeterminazione del singolo. Poiché in capo al medesimo soggetto coesistono una situazione di interesse legittimo e una di diritto soggettivo, la tutela risarcitoria, per il suo carattere rimediale e servente, è affidata al giudice della situazione soggettiva lesa. Pertanto, ove la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, lettera f), cod. proc. amm., la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento conseguente al rilascio di un permesso di costruire illegittimo appartiene al giudice amministrativo.

Il Fatto

Il privato, dopo aver intrapreso il rifacimento della copertura di un immobile confidando nella legittimità del permesso di costruire rilasciato dal Comune, era stato convenuto in giudizio dai vicini e condannato alla rimessione in pristino, al risarcimento del danno e al rimborso delle spese di lite. Ha quindi citato il Comune davanti al giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno derivato dall’aver fatto legittimo affidamento sulla legittimità del provvedimento.

Con sentenza declinatoria della giurisdizione, il giudice adito ha escluso la propria competenza, assumendo necessari, anche in ipotesi di giurisdizione esclusiva, l’adozione di un provvedimento favorevole idoneo a fondare l’affidamento e la sua illegittimità accertata in via definitiva dal giudice amministrativo o in autotutela. Il TAR Piemonte, davanti al quale il processo era stato riassunto, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni unite muovono dalla regola di riparto fondata sul petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio, non sul criterio del petitum formale (S.U. n. 2368 del 24.01.2024). Nel caso concreto la pretesa risarcitoria si fonda sulla violazione della regola del neminem laedere, procurata dalla lesione del legittimo affidamento del privato nell’agire legittimo della pubblica amministrazione.

La Corte inquadra l’ipotesi nella categoria della responsabilità da contatto sociale, riconducibile all’art. 1173 cod. civ., valorizzando la peculiarità del rapporto tra privato e amministrazione. Richiama la giurisprudenza uniforme dal 2011 (fra le tante, S.U. n. 6594/2011, n. 17586/2015, n. 19171/2017, n. 32365/2018, n. 6885/2019), secondo cui il diritto al risarcimento del danno non costituisce materia assegnata alla giurisdizione amministrativa quando scaturisce dalla lesione di un diritto soggettivo.

L’orientamento richiama la sentenza n. 2175/2023, che ha superato le osservazioni contrarie dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 20/2021). Il danneggiato non contesta la legittimità del provvedimento ampliativo, ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute e delle opportunità alternative pregiudicate: il fondamento della domanda non è l’illegittimità dell’atto, ma la scorrettezza del comportamento della amministrazione.

Ne deriva che in capo al medesimo soggetto coesistono due sfere giuridiche tutelabili, una di interesse legittimo e l’altra di diritto soggettivo. Poiché alla giurisdizione esclusiva appartiene la tutela di entrambe, la tutela risarcitoria, dato il suo carattere rimediale e servente, è affidata al giudice della situazione soggettiva lesa, come prescrive l’art. 7, comma quarto, cod. proc. amm..

Nel caso in esame la lesione dell’affidamento concerne il rilascio di un permesso di costruire, successivamente disapplicato dal giudice civile perché giudicato illegittimo. Vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lettera f), cod. proc. amm., le Sezioni unite dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimettono le parti. La natura officiosa del procedimento esclude il regolamento delle spese.