Copertura finanziaria leggi regionali tecniche ammesse limiti rinvio altra legge (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 64 del 01.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, con la relazione annuale di cui all’art. 1, comma 2, del D.L. n. 174/2012, il rispetto del principio di copertura finanziaria delle leggi regionali di spesa. Gli unici mezzi di copertura utilizzabili dal legislatore regionale sono quelli tassativamente indicati dall’art. 17 della legge n. 196/2009: utilizzo degli accantonamenti dei fondi speciali, modifica o soppressione di parametri di spesa, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa, modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate. Non costituisce mezzo di copertura ammissibile il generico rinvio alle risorse già stanziate in bilancio a valere su altra legge regionale: in tal caso è necessaria l’esplicita e puntuale riduzione di una precedente autorizzazione legislativa di spesa. Parimenti illegittima è la copertura di nuovi oneri mediante mere disponibilità di bilancio non assistite da una specifica riduzione autorizzatoria. La copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria né irrazionale, e la clausola di neutralità finanziaria non può operare per le spese di natura obbligatoria.

Il Fatto

La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna ha esaminato le ventuno leggi regionali approvate nell’esercizio 2023, di cui undici recanti oneri a carico del bilancio regionale. L’istruttoria si è svolta in forma cartolare, con nota del 29 marzo 2024 e riscontro della Regione del 22 aprile 2024, ed è proseguita in adunanza di contraddittorio il 16 maggio 2024, seguita da memoria regionale.

Dalla verifica non sono emerse norme prive di copertura. In un solo caso, la L.R. n. 4/2023 sull’organizzazione del Grand Départ del Tour de France 2024, la tecnica di copertura tramite rinvio ad altra legge regionale non rientra tra le modalità individuate dall’art. 17 della legge n. 196/2009. La questione giunge all’attenzione della Sezione nell’ambito della funzione di referto annuale, funzionale anche al successivo giudizio di parificazione del rendiconto regionale.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dal quadro costituzionale dell’art. 81, terzo comma, Cost., che impone a ogni legge recante nuovi o maggiori oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte, precetto esteso alle Regioni dagli artt. 17 e 19 della legge n. 196/2009. La verifica presuppone tre passaggi consequenziali: individuazione della morfologia dell’onere, sua quantificazione e individuazione dei mezzi di copertura.

Sul primo profilo il testo distingue tra oneri obbligatori e oneri flessibili o discrezionali, richiamando l’art. 21, comma 5, della legge n. 196/2009. Quanto alla quantificazione, essa deve basarsi su misurazioni certe o con ragionevole grado di certezza, non su formulazioni apodittiche, come affermato dalla Corte costituzionale n. 251/2020.

Il nucleo argomentativo riguarda i mezzi di copertura. La deliberazione ribadisce che le modalità utilizzabili sono solo quelle dell’art. 17 della legge n. 196/2009, che trovano applicazione anche per le Regioni, e che non è consentita la copertura di nuovi oneri con disponibilità già appostate in bilancio, salvo che non si provveda contestualmente alla riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. La deliberazione Sez. autonomie n. 8/2021/INPR indica nell’appostazione dei fondi speciali la modalità ordinamentale più idonea, pur prendendo atto che, per i vincoli di bilancio, il ricorso alla riduzione di precedenti autorizzazioni è divenuto la scelta più realistica.

Applicando tali criteri, la Sezione rileva che nell’esercizio 2023 è risultato più frequente, rispetto all’annualità precedente, il ricorso alle riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa e che una parte degli accantonamenti del fondo speciale, pur a fronte dell’adozione delle relative leggi, non è stata utilizzata e ha dovuto essere riproposta nel ciclo di bilancio successivo, con modalità che contrastano con la finalità di ordinata programmazione delle risorse.

Con specifico riguardo alla L.R. n. 4/2023, la clausola di copertura opera un rinvio alle risorse disponibili a valere sulla L.R. n. 8/2017. Tale rinvio, secondo la Sezione, non indica quali risorse finanziarie siano destinate, se apposite entrate o riduzioni di precedenti autorizzazioni, e neppure la relazione tecnica soccorre. La copertura di nuovi oneri con disponibilità di bilancio integra una modalità non prevista dall’ordinamento e contrasta con l’art. 81, terzo comma, Cost., esigendo il rinvio a risorse già stanziate la puntuale riduzione di una precedente autorizzazione legislativa. Si osserva inoltre che la clausola di neutralità finanziaria non può operare per spese di natura obbligatoria, quale quella assunta con l’accordo e il contratto stipulati con il soggetto organizzatore.

Infine, il contenuto informativo di molte schede tecnico-finanziarie è giudicato insufficiente: la Sezione invita la Regione a migliorarlo, anche mediante un prospetto che indichi tipologia dell’onere, qualificazione della spesa e distribuzione temporale.