Rinuncia agli atti presupposti e legittimità della chiusura delle sale giochi (Cons. Stato n. 10160 del 17.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La rinuncia all’impugnazione degli atti presupposti di un procedimento amministrativo, in armonia con il principio dispositivo che anima il processo amministrativo, preclude la censura degli stessi atti nel successivo giudizio avente ad oggetto i provvedimenti applicativi, ove ne sia diverso l’oggetto. La comunicazione dei provvedimenti di chiusura delle sale giochi non è scindibile dalla relativa adozione e assume essa stessa forza lesiva, risultando impugnabile. L’adozione dell’ordinanza di chiusura delle sale da gioco site a distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili costituisce atto dovuto e a contenuto vincolato del dirigente, cui compete la gestione ex art. 107, comma 3, lett. f), d.lgs. n. 267/2000. La perdurante inerzia dell’amministrazione non ingenera alcun legittimo affidamento quando l’attività esercitata sia chiaramente soggetta a divieto.

Il Fatto

La società appellante gestiva nel Comune di Forlì una sala giochi con apparecchi VLT e attività accessoria di somministrazione di alimenti e bevande. A seguito della mappatura dei luoghi sensibili approvata con deliberazione della Giunta comunale n. 481/2017, l’amministrazione comunicava che l’esercizio era collocato a meno di 500 metri da un luogo sensibile, invitando alla chiusura o alla delocalizzazione. Dopo l’avvio del procedimento ex art. 7, l. n. 241/1990, il Comune adottava le ordinanze n. 1189 del 21 dicembre 2022 e n. 61 del 25 gennaio 2023, disponendo la chiusura dell’attività principale e di quella accessoria.

La società impugnava dapprima le delibere attuative regionali e comunali e la nota del 5 giugno 2018, giudizi poi dichiarati estinti per rinuncia. Proponeva quindi separato ricorso avverso le due ordinanze di chiusura, respinto dal TAR Emilia Romagna con la sentenza n. 12/2024. Contro tale decisione è stato proposto l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rigetta l’appello. Quanto al primo motivo, la rinuncia intervenuta nei giudizi limitrofi non investe lo stato in itinere del procedimento, ma esprime la volontà dell’appellante di non aggredire più gli atti presupposti della procedura di delocalizzazione. Determinante è l’ambito degli atti impugnati e il coincidente ambito della rinuncia: le delibere regionali e comunali di attuazione e la nota del 5 giugno 2018. Diverso è l’oggetto del presente giudizio, costituito dalle ordinanze di chiusura e dai relativi vizi procedimentali.

Il Collegio precisa che la delibera della Giunta comunale richiama in senso atecnico la comunicazione dei provvedimenti di chiusura. Sotto il profilo logico la comunicazione non è scindibile dal provvedimento, per cui anche la mera comunicazione assume forza lesiva ed è impugnabile. Ne deriva che la rinuncia rende non censurabile la mappatura e i conseguenti provvedimenti di chiusura per mancata delocalizzazione.

Con il secondo motivo l’appellante lamentava l’incompetenza del dirigente e la violazione del principio gerarchico. La censura è infondata: la Giunta ha correttamente esercitato la propria competenza residuale nella delimitazione delle zone sensibili, mentre le incombenze di chiusura competono ai dirigenti ex art. 107, comma 3, lett. f), d.lgs. n. 267/2000, che ricomprende il contrarius actus rispetto alle autorizzazioni. Decorso il termine del 31 ottobre 2017 senza recepimento dell’intesa, l’adozione del provvedimento costituiva atto dovuto e a contenuto vincolato.

Quanto all’attività accessoria di somministrazione, la SCIA del 6 marzo 2013 recava l’espressa dichiarazione di conoscenza dell’accessorietà rispetto all’attività principale. La richiesta di un avvio di procedimento formalizzato per tale parte risulta ultronea, e in base all’art. 21-octies l. n. 241/1990 il provvedimento non è annullabile. Né l’inerzia protratta dell’amministrazione può fondare un legittimo affidamento, trattandosi di attività soggetta a divieto e di mera aspirazione a un mutamento di orientamento già consacrato in atti formali.

Il terzo motivo è infondato: l’ordinanza n. 1189/2022 coinvolgeva già l’intera attività di sala giochi, comprese le attività accessorie, che ne seguono le sorti. La successiva ordinanza n. 61/2023 costituisce integrazione dovuta in applicazione dell’art. 110, comma 6, lett. a), TULPS e dell’art. 6, comma 2-bis, l.r. n. 5/2013. Le spese sono compensate.