Contributo straordinario e variante urbanistica: onere reale e nullità senza decadenza (Cons. Stato n. 10421 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
In sede di giurisdizione esclusiva, l’azione di nullità avente ad oggetto le clausole di un accordo ex art. 11 l. n. 241/1990 e a contenuto puramente economico non è soggetta al termine di decadenza dell’art. 31, comma 4, c.p.a., ma alla regola dell’art. 1422 c.c., che sottrae l’azione di nullità alla prescrizione. Quando la controversia investe situazioni di diritto soggettivo, si applica lo statuto proprio di tale diritto e non le tecniche di tutela dell’interesse legittimo. L’esenzione dal contributo di costruzione prevista dall’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 ha carattere eccezionale e richiede il concorso di requisiti oggettivi e soggettivi: essa non spetta all’impianto privato realizzato per attività di impresa con finalità lucrativa, che persegue l’interesse pubblico solo in via indiretta. Il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 è prestazione patrimoniale imposta, dovuta in ragione del maggior valore generato dalla variante urbanistica, e la sua quantificazione può essere parametrata ai maggiori profitti dell’impresa.

Il Fatto

La società gestisce dal 1992 una discarica di rifiuti non pericolosi nel territorio comunale. Con istanza del dicembre 2021 chiede il rilascio del P.A.U.R. per un progetto di ampliamento, comprensivo del permesso di costruire, che interessa aree esterne all’attuale perimetro e a destinazione agricola.

Il Comune esprime parere favorevole limitatamente alla prima fase, subordinandone l’efficacia alla stipula di una convenzione che disciplini i contributi di costruzione. Seguono la determinazione dirigenziale che quantifica il contributo ordinario e quello straordinario, il rilascio del P.A.U.R. regionale e la richiesta di pagamento. La società impugna la pretesa davanti al TAR Liguria, che respinge il ricorso e dichiara irricevibili i motivi aggiunti. Propone appello la società, con ricorso incidentale del Comune.

La Motivazione della Corte

Il primo snodo è processuale. Il TAR aveva ritenuto tardivi i motivi aggiunti volti a far accertare la non debenza del contributo ordinario. Il Collegio ritiene la censura fondata e richiama il proprio recente orientamento (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6894 del 2025; Sez. III, n. 1014 del 2025): l’azione di nullità sulle clausole economiche di un accordo ex art. 11 l. n. 241/1990 rientra nella giurisdizione esclusiva e, avendo valenza economica, segue l’art. 1422 c.c. e non la decadenza dell’art. 31, comma 4, c.p.a..

Nel merito, la Corte esclude l’invocata esenzione dal contributo. L’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 è disposizione di carattere eccezionale, da interpretare restrittivamente rispetto al principio generale dell’onerosità (Cons. Stato, Sez. II, n. 2921 del 2021; Sez. IV, n. 3405 del 2020; Sez. V, n. 51 del 2006). Occorrono requisiti oggettivi e soggettivi (Sez. IV, n. 4907 del 2023; Sez. IV, n. 11329 del 2023): nel caso concreto difettano entrambi. L’impianto è di proprietà della società, realizzato per attività imprenditoriale, e la finalità lucrativa impedisce di qualificare il privato come longa manus dell’ente. Manca inoltre l’attuazione dello strumento urbanistico, essendo stata necessaria una variante (Sez. IV, n. 2859 del 2025).

Quanto al contributo straordinario, la Corte ne ribadisce la natura di prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., giustificata dal plusvalore generato dalla modifica della pianificazione (Sez. IV, n. 7145 del 2024; Corte cost. n. 247 del 2020). Le ragioni che escludono l’esenzione dal contributo ordinario valgono anche per quello straordinario. È irrilevante il tipo di variante e il richiamo all’art. 208 d.lgs. n. 152/2006.

Sulla quantificazione, la Corte conferma il criterio del Comune, parametrato ai maggiori profitti derivanti dal maggior numero di rifiuti conferibili. La norma pone l’accento sull’incremento di valore e non sulla classe di destinazione; l’art. 16, comma 5, d.P.R. n. 380/2001 demanda al consiglio comunale l’individuazione del parametro congruo. Essendo pretesa creditoria, il debitore deve allegare e provare i fatti impeditivi, non opporre il difetto di motivazione. L’appello è respinto; improcedibile quello incidentale per carenza d’interesse.