Accesso civico escluso per atto prodromico alla nota del Ministro (Cons. Stato n. 10434 del 30.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale costituisce atto amministrativo generale e non atto atipico a forza derogatoria. Essa è atto nominativo e tipico, individuato dalla legge nel suo iter e nei suoi contenuti, e si atteggia a presupposto autorizzatorio delle ordinanze di protezione civile, sulle quali soltanto ricade la capacità derogatoria propria delle ordinanze contingibili e urgenti. Ne consegue che l’accesso civico generalizzato è escluso, a norma dell’art. 5-bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013 in relazione all’art. 24, comma 1, legge n. 241/1990, non solo per la deliberazione ma per l’intera attività diretta alla sua emanazione, compresi gli atti prodromici, endoprocedimentali o di impulso. L’esclusione risponde all’esigenza di salvaguardare l’integrità e l’efficienza dei processi decisionali apicali, e non richiede interpretazioni estensive.

Il Fatto

Un’organizzazione ricorrente ha chiesto al Ministero dell’Interno, con istanza del 18 settembre 2023, l’accesso civico generalizzato a una nota con cui il Ministro aveva rappresentato l’eccezionalità della situazione migratoria e chiesto alla Presidenza del Consiglio la deliberazione dello stato di emergenza nazionale, indicando possibile evoluzione e preliminare quantificazione dei fabbisogni finanziari.

Il RPCT ha negato l’accesso, richiamando l’art. 5-bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013 e l’art. 24, comma 1, lett. c), legge n. 241/1990, oltre ai regolamenti ministeriali che sottraggono all’ostensione gli atti afferenti alla formazione di atti normativi e amministrativi generali. Il diniego è stato confermato in sede di riesame. Il TAR per il Lazio, con sentenza n. 6873/2024, ha respinto il ricorso, qualificando la delibera come atto amministrativo generale e la nota come atto presupposto endoprocedimentale. La ricorrente ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla disciplina dell’accesso civico generalizzato, che prevede limiti a tutela di interessi pubblici e privati e, per quanto rileva, richiama i casi di divieto legislativo di accesso o divulgazione, ivi compresi quelli dell’art. 24, comma 1, legge n. 241/1990. Tale norma esclude l’accesso nei confronti dell’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione.

Il nodo è la qualificazione della deliberazione dello stato di emergenza. L’appellante la riteneva atipica, per la pretesa forza derogatoria e per il parallelismo con i d.P.C.M. dell’epoca Covid. La Corte condivide l’opposta lettura: la delibera difetta di carattere normativo e si rivolge a una platea indifferenziata ex ante, circoscritta ex post. L’art. 24 d.lgs. n. 1/2018 le attribuisce essenza composita — dichiarativa, dispositiva, finanziaria e autorizzatoria delle ordinanze di protezione civile — ma non valenza derogatoria.

L’atto derogatorio è l’ordinanza di protezione civile, che trova fondamento nell’art. 25 d.lgs. n. 1/2018; la delibera ne è solo il presupposto legittimante. L’atipicità invocata va ascritta alle ordinanze contingibili e urgenti, non alla delibera, che resta atto nominativo e tipico. Il raffronto con i d.P.C.M. Covid cade per il diverso contenuto e per l’immediata forza derogatoria che caratterizzava quei provvedimenti.

Da qui la conferma della statuizione di primo grado: la delibera è atto amministrativo generale e l’esclusione dell’accesso copre l’intera attività diretta alla sua emanazione, inclusi gli atti prodromici e infraprocedimentali come la nota richiesta. La Corte ne indica la ratio nella salvaguardia dell’integrità e dell’efficienza dei processi decisionali apicali, che sarebbe altrimenti oneroso esporre a una miriade di istanze ostensive.

Il richiamo alle Linee guida ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, volte a interpretare restrittivamente le eccezioni assolute, non muta l’esito: l’esclusione non forza il dato letterale dell’art. 24, comma 1, ma ne costituisce piana applicazione, senza necessità di analogia. La natura plurimotivata del diniego assorbe il secondo motivo, relativo ai regolamenti ministeriali e alla circolare dipartimentale. L’appello è respinto, con compensazione delle spese per la novità della questione.