Giurisdizione per controversie su corrispettivi di concessioni e riduzione per legge (Cass. civ. Sez. Un. n. 29608/2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessioni di pubblici servizi, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, escluse quelle a contenuto meramente patrimoniale nelle quali non assume rilievo un potere discrezionale della pubblica amministrazione. La riduzione dell’importo del canone di abbonamento radiotelevisivo da riversare alla concessionaria, disposta direttamente da una norma di legge (art. 21, comma 4, d.l. n. 66/2014), senza l’intermediazione di un atto amministrativo discrezionale, configura una controversia di natura patrimoniale devoluta al giudice ordinario. Il petitum sostanziale, fondato sulla dedotta illegittimità costituzionale della norma, non incide sulla giurisdizione, che si determina in base alla natura della posizione giuridica dedotta.

Il Fatto

La RAI S.p.A. conveniva in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico (poi Ministero delle Imprese e del Made in Italy) e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo la condanna al pagamento di € 150.000.000,00, oltre interessi, e l’accertamento del diritto a percepire l’intero ammontare del canone di abbonamento radiotelevisivo per l’anno 2014, senza la riduzione disposta dall’art. 21, comma 4, del d.l. n. 66/2014, convertito in l. n. 89/2014. La RAI eccepiva l’illegittimità costituzionale della norma riduttiva. Il Tribunale di Roma dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 1109/2023, in riforma, dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che la controversia, di natura patrimoniale, non coinvolgeva l’esercizio di poteri autoritativi della P.A. I Ministeri ricorrevano per cassazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite rigettano il ricorso. La Corte richiama l’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi. Secondo la giurisprudenza consolidata (Cass., Sez. Un., n. 20939/2011; n. 24902/2011; n. 13940/2014; n. 21597/2018; n. 28973/2020; n. 20088/2024; n. 31843/2024; n. 35321/2024), le controversie su indennità, canoni o altri corrispettivi sono riservate al giudice ordinario solo quando hanno contenuto meramente patrimoniale, non coinvolgendo l’azione autoritativa della P.A. o l’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione del dovuto.

La Corte osserva che il canone di abbonamento radiotelevisivo ha fondamento normativo nel r.d.l. n. 246/1938 e nell’art. 47, comma 3, d.lgs. n. 177/2005, che prevede che il Ministro stabilisca annualmente l’ammontare del canone. L’art. 27, comma 8, l. n. 488/1999 attribuisce per intero il canone alla concessionaria (RAI). La riduzione di € 150.000.000,00 per l’anno 2014 è stata disposta direttamente dal legislatore con l’art. 21, comma 4, d.l. n. 66/2014, senza che la P.A. abbia esercitato alcuna discrezionalità. La RAI non lamenta l’illegittimità di un provvedimento amministrativo discrezionale, ma deduce il diritto all’intero ammontare del canone, fondato sulla prospettata illegittimità costituzionale della norma che ha operato la decurtazione. Il petitum sostanziale, pertanto, è di natura patrimoniale: la RAI chiede la condanna al pagamento della somma ridotta, e la questione della legittimità costituzionale della norma è un antecedente logico, non l’oggetto principale della domanda. La Corte esclude che la determinazione del canone implichi la spendita di un’attività discrezionale della P.A., poiché la decurtazione è stata imposta dalla legge, non da un atto amministrativo.

Implicazioni Pratiche

1. Qualificazione della domanda: l’avvocato del concessionario (RAI) deve qualificare la domanda come di natura patrimoniale, fondata sul contratto di concessione e sulla legge, e non come impugnazione di un atto amministrativo discrezionale, al fine di attrarre la giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., ultima parte.
2. Eccezione di difetto di giurisdizione: l’avvocato dell’Amministrazione, per eccepire il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, deve dimostrare che la controversia coinvolge l’esercizio di poteri discrezionali della P.A. nella determinazione del canone o nella gestione del rapporto concessorio, e non una mera questione di quantificazione patrimoniale fondata su una norma di legge.
3. Rilevanza del petitum sostanziale: il giudice deve individuare la causa petendi in base alla posizione giuridica dedotta. Se la domanda è diretta a ottenere una somma di denaro in base a un rapporto obbligatorio (concessione) e la contestazione riguarda l’applicazione di una norma di legge, la giurisdizione è ordinaria, anche se la norma è sottoposta a sindacato di costituzionalità. La mera prospettazione dell’illegittimità costituzionale della norma non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa.

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