Giurisdizione ordinaria per ripetizione indebito struttura sanitaria (Cass. civ. Sez. Un. n. 29613/2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di controversie tra ASL e strutture sanitarie private per la ripetizione di somme pagate a titolo di compartecipazione alla spesa per pazienti ricoverati in assenza di accreditamento e convenzione, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. La domanda, avente contenuto meramente patrimoniale, non coinvolge l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione, neppure quando presupponga l’accertamento della qualificazione della struttura (RSA o RSSA) e la verifica dei presupposti normativi del pagamento. La questione della legittimità dell’atto amministrativo, se dedotta in via di eccezione, rileva come mero antecedente logico e non come fondamento del diritto, restando estranea al riparto di giurisdizione.

Il Fatto

Una ASL agiva in giudizio nei confronti di una struttura privata (RSA) per ottenere la ripetizione di somme pagate a titolo di compartecipazione alla spesa per pazienti ricoverati, sostenendo che i pagamenti erano stati effettuati in assenza di accreditamento e di convenzione che regolasse il rapporto. La struttura contestava la domanda, eccependo la legittimità dei pagamenti. Il Tribunale di Brindisi e la Corte d’appello di Lecce, con sentenza n. 687/2024, dichiaravano il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia investisse la verifica del corretto esercizio del potere pubblicistico in materia di organizzazione del sistema socio-sanitario. La ASL proponeva ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite accolgono il ricorso e dichiarano la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte richiama il consolidato principio (Cass., Sez. Un., n. 20939/2011; n. 24902/2011; n. 13940/2014; n. 21597/2018; n. 28973/2020; n. 20088/2024; n. 31843/2024; n. 35321/2024) per cui le controversie su indennità, canoni o corrispettivi in materia di concessioni amministrative sono devolute al giudice ordinario solo se hanno contenuto meramente patrimoniale e non coinvolgono l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione. Quando, invece, la controversia investe l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio, è attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo.

La Corte osserva che, nella specie, la domanda della ASL è di ripetizione di indebito, fondata sull’assenza del titolo (accreditamento e convenzione) che avrebbe giustificato i pagamenti. Il rapporto tra SSN e strutture private è regolato da una fase programmatica (regionale), da provvedimenti di accreditamento (discrezionali) e da una fase contrattuale con le singole strutture, in assenza della quale le ASL non sono tenute a corrispondere la remunerazione. Tuttavia, la domanda attorea non mira a contestare la legittimità di un provvedimento di accreditamento o di una convenzione, ma a far valere un diritto patrimoniale (la ripetizione) sulla base della mera assenza di tali atti. L’eventuale accertamento della qualificazione della struttura (RSA anziché RSSA) e dei presupposti normativi del pagamento costituisce un antecedente logico della decisione, non l’esercizio di un potere amministrativo. La Corte richiama il principio per cui il giudice ordinario può disapplicare l’atto amministrativo illegittimo quando questo venga in rilievo come mero antecedente logico e non come fondamento del diritto (Cass., Sez. Un., n. 13193/2018). Il secondo motivo di ricorso (omessa pronuncia su una censura) rimane assorbito dall’accoglimento del primo.

Implicazioni Pratiche

1. Strategia processuale per la ripetizione di indebito: l’avvocato della ASL che agisca per la ripetizione di somme pagate a strutture sanitarie in assenza di accreditamento o convenzione deve proporre la domanda dinanzi al giudice ordinario, qualificandola come azione patrimoniale ex art. 2033 c.c., e contestare tempestivamente l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla controparte, richiamando i principi delle Sezioni Unite.
2. Eccezione di difetto di giurisdizione da parte della struttura: l’avvocato della struttura sanitaria convenuta per la ripetizione di indebito, per eccepire il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, deve dimostrare che la controversia coinvolge l’esercizio di poteri autoritativi della P.A. (es. impugnazione di un provvedimento di accreditamento, contestazione di una convenzione), e non la mera applicazione di norme regolamentari o la qualificazione della struttura. La mera eccezione che il pagamento presupponga un atto amministrativo non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa.
3. Disapplicazione dell’atto amministrativo come antecedente logico: il giudice ordinario, investito della domanda di ripetizione di indebito, può conoscere incidentalmente della legittimità dell’eventuale atto amministrativo (es. provvedimento di accreditamento o di determinazione dei tetti di spesa) ai fini della disapplicazione, se tale atto costituisce un mero antecedente logico della decisione e non il fondamento del diritto fatto valere. La questione della legittimità dell’atto non è oggetto di domanda principale, ma di eccezione, e non sposta la giurisdizione.

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