Sanzioni Banca d’Italia agli amministratori non esecutivi: presunzione di colpa, niente favor rei, no ne bis in idem con Consob (Cass. 365/2026)
Corte di Cassazione, Sez. II civile, ordinanza n. 365 del 7 gennaio 2026 (R.G.N. 11599/2020) — Presidente Milena Falaschi, Relatore Patrizia Papa.
Il principio di diritto
Le sanzioni della Banca d’Italia per carenze nell’organizzazione e nei controlli interni (art. 144 t.u.b.) non hanno natura sostanzialmente penale, sicché non opera il principio del favor rei, ma il tempus regit actum. La contemporanea attivazione di procedimenti di Banca d’Italia e Consob sui medesimi fatti non viola il ne bis in idem, perché il sistema di controllo è duale e i due procedimenti tutelano beni giuridici distinti (stabilità/rischio l’una, trasparenza/correttezza l’altra). Il procedimento sanzionatorio dinanzi alla Banca d’Italia non lede il diritto di difesa — garantito dalla contestazione degli addebiti, dalle controdeduzioni, dall’audizione e dall’accesso alle prove, e dal successivo controllo del giudice ordinario — e non richiede la comunicazione all’incolpato della proposta sanzionatoria. Infine, l’amministratore privo di deleghe risponde a titolo di colpa: vige una presunzione di colpa e la Banca d’Italia deve solo provare i “segnali d’allarme” rimasti inascoltati, spettando al consigliere non esecutivo provare di essersi attivato.
Il fatto
A un componente del consiglio di amministrazione di una banca era stata inflitta dalla Banca d’Italia una sanzione amministrativa pecuniaria di 163.000 euro per carenze nel governo societario e nell’organizzazione della gestione dei rischi e dei controlli interni (art. 53, comma 1, lett. b e d, t.u.b.), all’esito di accertamenti ispettivi che avevano rivelato gravi criticità nella governance — centralità dell’amministratore delegato, controllo carente del consiglio, conflitti di interesse, finanziamenti “baciati” per l’acquisto di azioni proprie. La Corte d’appello di Roma aveva rigettato l’opposizione.
Il ricorrente affidava il ricorso a cinque motivi: violazione del ne bis in idem rispetto a una parallela sanzione Consob; mancata applicazione del favor rei (con questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, d.lgs. n. 72/2015); violazione del contraddittorio e della difesa per la mancata trasmissione della proposta sanzionatoria e di tutti gli atti istruttori; carente esposizione dei presupposti; e omessa considerazione dell’assenza di deleghe.
La motivazione
La Corte respinge tutti i motivi. Sul ne bis in idem: il sistema di vigilanza sull’intermediazione finanziaria è duale (Cass. 6738/2016) — alla Banca d’Italia il controllo del rischio e della stabilità patrimoniale, alla Consob la trasparenza e la correttezza; la doppia sanzione è compatibile con l’art. 6 CEDU quando i procedimenti colpiscono profili diversi, con connessione sostanziale e temporale e proporzionalità complessiva (Cass. 21017/2019, 3845/2020); il ricorrente aveva dedotto un bis in idem in astratto, senza precisare tali aspetti. Sul favor rei: le sanzioni ex art. 144 t.u.b. non hanno natura penale — applicati i “criteri Engel” e la sentenza Grande Stevens, la sanzione (destinata a una platea ristretta, senza accessorie né confisca) non è così afflittiva da trasmodare nel penale (Cass. 16517/2020); non vale quindi la retroattività della lex mitior e la questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata (Cass. 17209/2020), operando per le sanzioni amministrative il tempus regit actum.
Sul contraddittorio: il procedimento sanzionatorio della Banca d’Italia è conforme al diritto di difesa perché il provvedimento è impugnabile davanti a un giudice indipendente con giurisdizione piena (Cass. 9371/2020); il diritto di difesa è assicurato dalla contestazione degli addebiti, dalle controdeduzioni, dall’audizione e dall’accesso alle fonti di prova, mentre non è necessaria la comunicazione della proposta sanzionatoria (Cass. 3656/2016, 24723/2018, 4725/2016, SU 20935/2009). Il quarto motivo è inammissibile, non spiegando il concreto pregiudizio. Sul quinto: gli artt. 53, lett. b e d, t.u.b. e le istruzioni di vigilanza pongono doveri pregnanti sull’intero consiglio, anche sui consiglieri non esecutivi, tenuti ad agire informati e a ostacolare l’evento dannoso; in presenza di presunzione di colpa, la Banca d’Italia prova solo i segnali d’allarme, mentre l’amministratore deve provare la condotta attiva dovuta (Cass. 22848/2015). Il ricorso è rigettato.
Implicazioni pratiche
La decisione consolida il quadro delle sanzioni di vigilanza bancaria e la posizione degli amministratori non esecutivi. Il messaggio è netto: l’assenza di deleghe non è uno scudo. Il consigliere non esecutivo ha un dovere attivo di informarsi e reagire; di fronte a segnali d’allarme provati dall’Autorità, la presunzione di colpa sposta su di lui l’onere di dimostrare di essersi attivato. Chi siede in un CdA bancario deve documentare richieste di approfondimento, dissensi verbalizzati e sollecitazioni: è questa la prova liberatoria.
Sul piano difensivo, la pronuncia chiude tre strade ricorrenti: il favor rei non si applica a queste sanzioni amministrative, la doppia sanzione Banca d’Italia/Consob non è di per sé ne bis in idem (occorre allegare in concreto sproporzione e difetto di connessione), e la mancata comunicazione della proposta sanzionatoria non vizia il procedimento, perché le garanzie piene si dispiegano nel successivo giudizio davanti al giudice ordinario. Per impostare un’opposizione efficace conviene concentrarsi sul merito della condotta e sulla proporzionalità complessiva, non su eccezioni procedurali già superate dalla giurisprudenza.
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