Espropriazione, l’accordo di programma è variante conformativa del PRG (Cass. civ. Sez. I n. 23438 del 17.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di espropriazione per pubblica utilità, l’accordo di programma ratificato dal consiglio comunale costituisce esso stesso variante al P.R.G. e non semplice presupposto di una futura autonoma pianificazione. La distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi non discende dalla collocazione dell’atto in una determinata categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti concreti dell’atto di pianificazione. Ove l’atto incida su una generalità di beni in funzione della destinazione dell’intera zona, il vincolo è conformativo e rileva nella stima; ove imponga un vincolo particolare in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, il vincolo è preordinato all’espropriazione e dalla stima va pretermesso. Spetta al giudice del rinvio accertare in concreto quale classificazione urbanistica l’area abbia assunto per effetto della variante.

Il Fatto

Il Comune, con decreto del 2013, espropriava per pubblica utilità un fondo in danno dei comproprietari, liquidando un’indennità provvisoria di 35,00 euro al mq. Nel giudizio di opposizione alla stima la Corte d’appello determinava la somma in 75,50 euro al mq, sulla base di un doppio conteggio del c.t.u. riferito alla destinazione «legale» di zona F e a quella «di fatto» della limitrofa zona C3, valorizzando l’accordo di programma del 24.02.2010 tra la Regione Puglia e il Comune per la realizzazione del PIRP.

La Cassazione, con ordinanza n. 28127/2017, accoglieva il ricorso del Comune, rilevando che il giudice di merito non aveva accertato se al momento del decreto il suolo ricadesse in zona del P.R.G. nuovamente classificata per effetto di variante generale. Riassunto il giudizio, la Corte di rinvio riteneva che il PIRP ponesse sì una destinazione residenziale privata, ma non avesse effetto conformativo, potendo al più fondare un successivo autonomo provvedimento di pianificazione mai adottato; quantificava quindi il valore in zona F, aderendo alla stima comunale. I comproprietari ricorrono nuovamente in cassazione con due motivi.

La Motivazione della Corte

I due motivi, esaminati congiuntamente, sono fondati nei termini di seguito esposti. Il giudice del rinvio ha richiamato la sentenza n. 19718/2017 di questa Corte — relativa a un diverso giudizio tra lo stesso Comune e altro privato — per escludere che il PIRP, avendo finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente, possa assimilarsi a un piano per l’edilizia economica e popolare.

La Corte di merito si è però arrestata su questi rilievi, trascurando di valutare correttamente la portata dell’accordo di programma. Sul punto la giurisprudenza di legittimità è consolidata: in tema di espropriazione, dal piano di recupero urbano non deriva alcun vincolo conformativo, che discende invece dall’accordo di programma, con la conseguenza che la determinazione delle indennità riflette necessariamente le varianti apportate al P.R.G. a seguito della stipulazione dell’accordo (Cass. n. 14780 del 10/07/2020).

Nel caso concreto l’accordo vi è stato: la stessa Corte distrettuale dà atto della stipula del 24.02.2010, della ratifica consiliare del 12.03.2010 e della pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale. Nel ritenere che nonostante l’accordo fosse necessaria un’ulteriore variante al P.R.G., mai adottata, la Corte di merito commette errore, perché disconosce l’efficacia dell’accordo di programma ratificato quale atto idoneo a variare lo strumento urbanistico. Significativamente, la difesa del Comune non nega la variante, ma la qualifica come lenticolare e priva di valenza conformativa.

L’accordo ratificato dal consiglio comunale è esso stesso variante al P.R.G., come si evince dall’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000, che impone l’adesione del sindaco ratificata dal consiglio a pena di decadenza ove l’accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici. La Corte di rinvio ha quindi erroneamente ritenuto assorbente il difetto di variazione e non ha indagato se la variante fosse conformativa o lenticolare, né quale classificazione in concreto l’area abbia.

La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi è essenziale ai fini della stima. Ove l’atto di pianificazione provveda alla zonizzazione dell’intero territorio o di parte di esso, incidendo su una generalità di beni, il vincolo è conformativo e influisce sul valore dell’area; ove imponga un vincolo particolare in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, il vincolo è preordinato all’espropriazione e dalla stima va pretermesso (Cass. n. 26615 del 06/11/2008; Cass. n. 7393 del 14/03/2023). Tale distinzione non discende dalla categoria dello strumento urbanistico, ma dagli effetti dell’atto (Cass. n. 34838 del 13/12/2023). Ne consegue la cassazione con rinvio alla Corte d’appello, in diversa composizione, per nuovo esame e liquidazione delle spese.