Approvazione perizie di variante in concessione autostradale e difetto di giurisdizione amministrativa (Cons. Stato n. 10144 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella concessione autostradale, una volta stipulata la convenzione e sorto il vincolo tra le parti, il rapporto tra concedente e concessionario assume natura paritetica. L’approvazione ministeriale delle perizie di variante non costituisce esercizio di un potere autoritativo, ma di un diritto potestativo di fonte contrattuale, trovando la propria base giuridica nella convenzione e non nella legge. Le controversie relative a tale approvazione attengono alla fase esecutiva del rapporto e involgono pretese di natura patrimoniale aventi consistenza di diritto soggettivo. Ne deriva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, anche con riferimento alle ipotesi di giurisdizione esclusiva, non essendo configurabile alcun collegamento mediato con l’esercizio di un pubblico potere.

Il Fatto

La società concessionaria ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha approvato, con raccomandazioni e prescrizioni, la perizia di variante relativa ai lavori di adeguamento degli impianti di illuminazione delle gallerie sulle autostrade A1 e A7. Con quel provvedimento il Ministero ha rideterminato in diminuzione l’importo complessivo dei lavori, al netto del ribasso di gara.

Il TAR ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, richiamando la giurisprudenza amministrativa che colloca l’approvazione delle varianti nella fase esecutiva del rapporto concessorio. La società ha proposto appello, insistendo sui profili pubblicistici della fattispecie: la natura demaniale del bene autostradale, la funzione di vigilanza del Ministero e la qualificazione della convenzione come accordo amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal criterio del petitum sostanziale, individuato in relazione alla causa petendi e al contenuto del rapporto dedotto in giudizio, richiamando sul punto Cass. Sez. Un. n. 21156 del 2025. Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva occorre verificare che l’amministrazione agisca come autorità: la devoluzione al giudice amministrativo di controversie relative a comportamenti va sempre ricollegata all’esercizio di un pubblico potere, secondo quanto affermato da Corte cost. n. 204 del 2004 e da Corte cost. n. 191 del 2006.

Passando al caso concreto, la Corte rileva che la società lamenta essenzialmente la rideterminazione unilaterale in diminuzione dell’importo dei lavori, in violazione dell’art. 24 della convenzione unica stipulata con l’ANAS l’11 ottobre 2007. Si tratta dunque di pretese di natura patrimoniale che hanno la consistenza del diritto soggettivo e si collocano nella fase esecutiva del rapporto.

Il Collegio richiama l’orientamento delle Sezioni unite secondo cui, sorto il vincolo contrattuale, nella fase di esecuzione non sono ravvisabili poteri amministrativi in capo al concedente, salvo che la legge gli attribuisca poteri di natura autoritativa (Cass. Sez. Un. n. 18267 del 2019; Cass. Sez. Un. n. 23418 del 2020; Cass. Sez. Un. n. 5594 del 2020).

Quanto alla verifica sulla pertinenza e congruità dei lavori, essa non implica esercizio di potere autoritativo, risultando vincolata alle previsioni convenzionali. La base giuridica dell’approvazione va rintracciata nell’art. 24, undicesimo comma, della convenzione unica, che riserva al concedente l’approvazione dei progetti e delle varianti: si tratta di un diritto potestativo di origine contrattuale, non di un potere amministrativo. La legge n. 101/2008, che ha approvato la convenzione, non muta tale qualificazione.

La Corte esclude quindi che la controversia rientri nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva dell’art. 133 c.p.a. e conferma la sentenza impugnata, in linea con i propri precedenti (Cons. Stato n. 4034 del 2022; n. 4036 del 2022; n. 4041 del 2022; n. 3863 del 2022). L’appello è rigettato, con condanna dell’appellante alle spese giudiziali.