Cuneo fiscale IRAP escluso solo per concessioni con traslazione alto rischio (Cass. civ. Sez. V n. 19782 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La riduzione della base imponibile IRAP prevista dall’art. 11, comma 1, lett. a), nn. 2 e 4, del d.lgs. n. 446/1997, come modificato dall’art. 1, comma 266, della legge n. 296/2006, non si applica alle imprese che operano in forza di una concessione traslativa e a tariffa remunerativa, capace di generare un profitto. L’esclusione, tuttavia, postula la concorrenza di due distinti presupposti, la concessione e la tariffa, e impone di verificare previamente la natura del rapporto. La concessione si distingue dall’appalto non per il titolo provvedimentale dell’attività, ma per la traslazione dell’alea in capo al privato: solo se il corrispettivo non è a carico dell’amministrazione e il gestore sopporta il rischio di gestione ricorre il presupposto dell’esclusione. In difetto di tale trasferimento, il rapporto è qualificato come appalto di servizi e il beneficio resta dovuto.

Il Fatto

L’Amministrazione finanziaria notificava a una società esercente attività di raccolta di rifiuti solidi non pericolosi un avviso di accertamento, con cui riprendeva a tassazione maggiori redditi ai fini IRAP, IRES e IVA per l’anno d’imposta 2013, irrogando sanzioni. Le riprese derivavano da fatture per operazioni inesistenti, dall’indebita riduzione della base imponibile IRAP e dall’applicazione di un’aliquota erronea.

La società impugnava l’atto; la Commissione tributaria provinciale accoglieva parzialmente il ricorso, riconoscendo fondata la pretesa solo per le fatture per operazioni inesistenti. L’appello dell’Ufficio veniva respinto dalla Commissione tributaria regionale, che escludeva la qualificazione del rapporto come concessione a tariffa, trattandosi di appalti con le pubbliche amministrazioni. L’Agenzia delle entrate proponeva ricorso per cassazione; il fallimento della società contribuente restava intimato.

La Motivazione della Corte

I due motivi, scrutinati congiuntamente per connessione, investono l’interpretazione dell’art. 11, comma 1, d.lgs. n. 446/1997, che esclude dalle deduzioni IRAP le imprese operanti in concessione e a tariffa in specifici settori, tra cui la raccolta e smaltimento dei rifiuti, e la misura dell’aliquota IRAP. L’Agenzia sosteneva una nozione ampia di concessione, ravvisabile in ogni affidamento di funzioni pubbliche a un privato a prescindere dal nomen juris, e l’assimilabilità della tariffa a ogni corrispettivo regolamentato idoneo ad assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione.

La Corte ribadisce l’orientamento secondo cui la riduzione del cuneo fiscale non si applica alle imprese che operano in forza di una concessione traslativa e a tariffa remunerativa, idonea a generare un profitto, interpretazione coerente con la ratio dell’istituto (Cass. n. 32633/2019). Le società in house providing non sono automaticamente escluse, poiché la norma postula la concorrenza dei due presupposti e richiede che sia preliminarmente verificata la natura del rapporto, avendo l’esclusione lo scopo di evitare la potenziale sovracompensazione derivante dall’avere già tenuto conto dell’onere fiscale nella determinazione della tariffa (Cass. n. 22062/2022).

Sul primo presupposto, la Corte richiama il criterio distintivo tra concessione e appalto: nella concessione il corrispettivo è il diritto di gestire il servizio con assunzione del rischio in capo al concessionario; nell’appalto esso è un contributo erogato dalla stazione appaltante (Cass. n. 24977/2021; Cass. n. 16889/2020). Le concessioni si distinguono dagli appalti non per il titolo provvedimentale, ma per la traslazione dell’alea: la concessione implica sempre il trasferimento del rischio di non recuperare investimenti e costi.

Nello stesso senso le Sezioni Unite n. 10080/2020 hanno chiarito che la linea di demarcazione risiede nel fatto che gli appalti riguardano servizi resi alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comportano il trasferimento del diritto di gestione come controprestazione e non determinano l’assunzione del rischio in capo all’affidatario; lo stesso criterio è stato applicato al settore dei rifiuti (Cass. Sez. Un. n. 9965/2017).

La sentenza impugnata si è attenuta a tali indicazioni: nel ravvisare un appalto anziché una concessione, ha correttamente rilevato l’assenza di trasferimento del rischio d’impresa e la non qualificabilità del rapporto come concessorio, desunta da indicatori obiettivi, tra cui il dato che l’atto negoziale non si presenta come atto unilaterale. Il ricorso è pertanto rigettato; nulla sulle spese, in assenza di attività difensiva del fallimento, e nessuna condanna al contributo unificato, trattandosi di amministrazione pubblica patrocinata dall’Avvocatura generale dello Stato.