Giudice ordinario, disapplicazione dell’atto amministrativo e fondamento della domanda (Cass. civ. Sez. II n. 24464 del 03.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Al giudice ordinario è precluso disapplicare il provvedimento amministrativo di affidamento di un servizio pubblico quando la legittimità di tale atto non si ponga come mero antecedente logico, ma costituisca il fondamento del diritto dedotto in giudizio. In tale ipotesi la questione di legittimità non è pregiudiziale in senso tecnico, ma principale, e l’atto mantiene validità ed efficacia se non impugnato dinanzi al giudice amministrativo, al quale è riservata la relativa giurisdizione esclusiva. Resta distinto e non equiparabile il regime del contratto stipulato tra la pubblica amministrazione e l’affidatario, disciplinato dagli artt. 121 e 122 cod. proc. amm., rispetto ai successivi contratti di diritto privato intercorsi tra l’affidatario e i terzi utenti.

Il Fatto

Una società di utilizzazione di strutture di approdo e ormeggio nel porto di Venezia aveva stipulato, dal 2007 al 2015, una serie di contratti con la concessionaria del servizio, versando i relativi corrispettivi. L’affidamento era avvenuto senza gara nel 2006 in favore di una società interamente partecipata dall’Autorità Portuale.

Dopo che il Capo dello Stato, su ricorso straordinario, aveva annullato il diniego di autotutela opposto dall’Amministrazione, la utilizzatrice conveniva in giudizio l’affidataria davanti al Tribunale, chiedendo la restituzione delle somme versate a titolo di tariffe per asserita invalidità dei contratti. Domanda rigettata in primo grado e in appello; la società proponeva quindi ricorso per cassazione con otto motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto i profili processuali. Il primo motivo, che denuncia la nullità della sentenza per omessa pronuncia sull’istanza di consulenza tecnica e per assenza di un formale provvedimento di rimessione in decisione, è rigettato. Il provvedimento del 5 ottobre 2021, ritenendo la causa matura per la decisione, preannunciava in modo inequivocabile lo svolgimento dell’udienza mediante note scritte e l’assegnazione dei termini dell’art. 190 cod. proc. civ., onde alcuna lesione del contraddittorio è ravvisabile. La mancata ammissione della prova è frutto di implicita valutazione di superfluità, non censurabile.

Il nucleo del ricorso riguarda la portata del giudicato amministrativo e i limiti della disapplicazione. La ricorrente sosteneva che l’annullamento del diniego di autotutela implicasse l’accertamento dell’illegittimità dell’affidamento e, dunque, la caducazione automatica dell’atto a monte, con efficacia riflessa anche verso i terzi. La Corte respinge la tesi: oggetto del ricorso straordinario era il diniego di autotutela, non l’atto di affidamento, che non essendo stato tempestivamente impugnato è divenuto inoppugnabile e ha continuato a produrre effetti fino alla sua scadenza.

Il terzo motivo investe il riparto di giurisdizione. Le controversie sull’affidamento di servizi pubblici sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), cod. proc. amm. La domanda restitutoria della ricorrente fa discendere l’invalidità dei contratti dalla illegittimità della concessione: la legittimità dell’atto non è mero antecedente logico, ma elemento costitutivo della causa petendi. Richiamando Cass. Sez. Un. n. 13193 del 2018, la Corte ribadisce che la disapplicazione presuppone che l’atto non costituisca oggetto diretto della controversia; qui esso è la questione principale, non pregiudiziale, con conseguente preclusione del potere di disapplicazione.

Quanto agli artt. 121 e 122 cod. proc. amm., la Corte ne conferma l’inapplicabilità: essi regolano le sorti del contratto tra amministrazione e aggiudicatario a seguito dell’annullamento della gara, non i contratti di diritto privato stipulati dall’affidatario con i terzi utenti.

Le censure sulla transazione del 13 ottobre 2014 e sulla sua produzione documentale sono assorbite, essendo la ratio decidendi principale e autosufficiente quella sul difetto di potere del giudice ordinario. Nel merito, la Corte rileva che il parere del Consiglio di Stato, fondamento del d.p.r. del 24 novembre 2014, era già pubblicato il 22 luglio 2014, onde la causa di invalidità era conoscibile al momento della transazione e difetta il requisito dell’ignoranza richiesto dall’art. 1972, comma 2, cod. civ. Il rigetto del ricorso principale assorbe il ricorso incidentale condizionato.