Eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato e limiti del ricorso (Cass. civ. Sez. Un. n. 17048 del 20.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., e degli artt. 360, primo comma, n. 1, e 362, primo comma, cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm., i motivi inerenti alla giurisdizione sono configurabili solo nelle ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, per invasione della sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero di arretramento, e di difetto relativo, per violazione dei limiti esterni. Restano esclusi i casi di sentenze abnormi o di stravolgimento radicale delle norme di riferimento, nonché il contrasto con il diritto dell’Unione europea, che non integra di per sé eccesso di potere giurisdizionale, dando luogo semmai a un error in iudicando. L’eccesso per invasione della sfera legislativa ricorre solo se il giudice applichi una norma da lui creata e non quella esistente.

Il Fatto

Il Comune, con provvedimento del 9 giugno 2020, ingiungeva alla società ricorrente — titolare dal 1884 di una concessione perpetua e gratuita di un terreno nel cimitero comunale, su cui era stato edificato un tempio crematorio — di cessare ogni attività di cremazione e di rendere libero l’immobile, in vista della cessazione del diritto di superficie e dell’acquisizione al patrimonio comunale. Il provvedimento faceva seguito a delibere con cui l’amministrazione aveva deciso di assumere la gestione del servizio in ossequio all’art. 6, comma 2, legge n. 130 del 2001, che attribuisce ai comuni la gestione dei crematori.

La società impugnava gli atti davanti al TAR Toscana, che rigettava il ricorso; la decisione era confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5447/2022. Il giudice amministrativo ravvisava l’effetto estintivo automatico della concessione, per sopravvenuta incompatibilità con il mutato regime giuridico del servizio, e la conseguente acquisizione per accessione delle opere al comune proprietario. La società ricorreva per cassazione con sette motivi, deducendo in via principale il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, in via preliminare, disattendono l’istanza di fissazione dell’udienza pubblica. Dopo la riformulazione dell’art. 375 cod. proc. civ. operata dal d.lgs. n. 149 del 2022, la Corte pronuncia in pubblica udienza solo nei casi di revocazione e in quelli di particolare rilevanza della questione di diritto; diversamente delibera con ordinanza in camera di consiglio. Nel caso concreto il presupposto è escluso dal carattere consolidato dei principi da applicare.

I primi sei motivi sono dichiarati inammissibili. Essi postulano una lettura ampia dei motivi inerenti alla giurisdizione, superata dalla Corte cost. n. 6 del 2018 e dalla successiva giurisprudenza. Secondo l’orientamento consolidato, l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile davanti al giudice di legittimità si riferisce alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione — invasione della sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero arretramento — e di difetto relativo per violazione dei limiti esterni. Restano fuori i casi di sentenze abnormi o di stravolgimento radicale delle norme di riferimento, che possono configurare un error in iudicando ma non una violazione dei limiti esterni.

La Corte richiama poi l’evoluzione sul versante eurounitario. L’ordinanza interlocutoria n. 19598 del 2020 aveva dubitato della compatibilità con il diritto dell’Unione dell’interpretazione restrittiva, rimettendo la questione alla Corte di giustizia. Quest’ultima, con la sentenza del 21 dicembre 2021, C-497/20, ha escluso che l’art. 111, ottavo comma, Cost. contrasti con il diritto UE, affermando che un motivo vertente sulla violazione del diritto dell’Unione non è equiparabile a un motivo inerente alla giurisdizione. Ne consegue che nemmeno il contrasto delle pronunce del Consiglio di Stato con il diritto europeo o con la CEDU integra di per sé eccesso di potere giurisdizionale.

Quanto all’invasione della sfera riservata al legislatore, il vizio è configurabile solo se il giudice speciale abbia applicato una norma da lui creata, esercitando una produzione normativa che non gli compete. La circostanza non ricorre quando il Consiglio di Stato si sia attenuto al compito interpretativo, ricercando la voluntas legis anche attraverso il coordinamento sistematico delle disposizioni: operazione che può dar luogo a error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni. Nel caso concreto il giudice amministrativo ha tratto l’effetto estintivo della concessione direttamente dall’art. 6, comma 2, legge n. 130 del 2001 e dal mutato regime del servizio, argomentandone la motivazione.

Anche l’invasione della sfera del merito amministrativo è esclusa: essa si configura quando l’indagine ecceda il riscontro di legittimità compiendo una diretta valutazione dell’opportunità dell’atto, mentre non è ipotizzabile in relazione alle pronunce di rigetto dell’impugnazione del provvedimento, che si esauriscono nella conferma dell’atto impugnato. Il settimo motivo, infine, è dichiarato infondato: il provvedimento non dispone in punto di termini e modalità dell’acquisizione, poiché il Consiglio di Stato si è pronunciato solo sulla cessazione del rapporto concessorio, sicché le controversie di contenuto meramente patrimoniale restano estranee alla giurisdizione esclusiva. Il ricorso è quindi rigettato, con condanna alle spese e contributo unificato.