Esternalizzazione di funzioni ordinarie dell’ente parco e responsabilità erariale (Corte dei Conti Sez. giur. Lombardia n. 112 del 07.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’esternalizzazione a un professionista esterno di attività riconducibili alle funzioni ordinarie dell’ente pubblico integra condotta antigiuridica e, in presenza degli altri presupposti, è fonte di responsabilità erariale. Il ricorso a soggetti esterni è legittimo solo nei casi previsti dalla legge o per eventi straordinari non fronteggiabili con la struttura burocratica esistente, con la conseguenza che la carenza di organico non può essere sopperita mediante affidamenti esterni. I parametri di legittimità sono quelli dell’art. 7, commi 6, 6 bis e 6 ter, del d.lgs. n. 165/2001, che impongono la preventiva e rigorosa verifica dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse interne, da accertare sotto il profilo qualitativo e con riferimento all’intero ente. L’imputazione a titolo di dolo, non sorretta da prova sufficiente, può essere riqualificata in colpa grave in ragione della particolare professionalità richiesta al direttore generale. Il giudice contabile può esercitare il potere riduttivo valorizzando il concorso di altri organi dell’ente nella gestione della spesa.

Il Fatto

La Procura regionale ha convenuto in giudizio il direttore dell’ente parco, contestando un danno erariale di complessivi euro 127.993,21, articolato in due voci. La prima, pari a euro 90.993,21, era qualificata come spesa vietata e concerneva l’affidamento diretto a uno studio professionale degli incarichi di predisposizione degli atti finanziari e di contabilità, aggiornamento degli inventari e assistenza fiscale. La seconda, pari a euro 37.000,00, era qualificata come spesa inutile e concerneva gli esborsi destinati a remunerare indirettamente un collaboratore dello studio, addetto al supporto della segreteria.

La convenuta si è costituita chiedendo il rigetto e, in subordine, la rideterminazione del risarcimento ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20/1994, oltre all’esercizio del potere riduttivo. La difesa ha sostenuto che l’esternalizzazione sarebbe stata necessaria per la ridotta dotazione organica e per l’ampliamento delle funzioni dell’ente a seguito dell’inserimento di altri comuni.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto qualificato gli incarichi come contratti di collaborazione autonoma e non come appalti di servizi. Ha escluso la configurabilità di un’organizzazione imprenditoriale in capo allo studio, valorizzando il tenore delle determine, che richiamavano «un professionista esterno», e il rinvio espresso alle norme sul lavoro autonomo contenuto nella proposta di incarico. Da ciò ha fatto derivare l’inapplicabilità dell’art. 6 bis del d.lgs. n. 165/2001 e l’individuazione dei parametri di legittimità nell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001.

Ha poi affermato il principio di autosufficienza dell’ente, sancito dall’art. 28 dello statuto, e ha ricondotto le attività contestate alle funzioni ordinarie: la gestione della contabilità e del bilancio, l’aggiornamento degli inventari e il supporto alla segreteria rientrano tra i compiti del personale interno, come confermato dalle norme statutarie e dal regolamento di contabilità. La violazione del primo presupposto di legittimità è dunque accertata.

Quanto al secondo presupposto, il Collegio ha ribadito che l’inesistenza di professionalità interne deve essere accertata in senso rigoroso, sotto il profilo qualitativo e con riferimento all’intero ente e non alla sola struttura interessata. Le determine di affidamento erano del tutto carenti di motivazione sul punto, limitandosi a dichiarare la necessità dell’affidamento esterno. La ridotta dotazione organica, compresa tra sei e sette unità, è stata ritenuta circostanza inconferente, anche perché le attività affidate presentavano un profilo professionale non elevato, compatibile con lo svolgimento da parte dei dipendenti in organico.

Ha inoltre ravvisato la genericità dell’oggetto degli incarichi e l’assenza di riscontro sulla particolare e comprovata specializzazione del professionista esterno. Sul piano soggettivo, ha escluso la prova del dolo e ha riqualificato l’imputazione come colpa grave, valorizzando l’elevata qualificazione richiesta al direttore generale dalla legge regionale e l’errata qualificazione degli incarichi come appalti di servizi.

Infine, ha respinto l’eccezione di compensatio lucri cum damno, non provata né sotto il profilo quantitativo né qualitativo, ritenendo anzi possibile che la qualificazione come appalto mirasse a eludere i vincoli di spesa. Ha tuttavia applicato il potere riduttivo, rilevando che il consiglio di gestione aveva un potere di indirizzo in materia di personale, e ha liquidato il danno in euro 80.000,00, oltre interessi dal deposito.