Holding enti locali esclusa con due sole partecipazioni (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 37 del 07.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il modello della holding di partecipazioni è astrattamente ammesso dall’ordinamento per gli enti locali, in forza del combinato disposto degli artt. 4, comma 5, e 5 del d.lgs. n. 175/2016. La sua utilizzazione presuppone però una complessità nel coordinamento e nella gestione delle partecipazioni che si desume dal numero delle stesse e dalle dimensioni dell’ente. Il parere della Sezione regionale di controllo ex art. 5, comma 3, TUSP è pertanto negativo quando l’operazione si sostanzia nel conferimento di due sole partecipazioni, non supera i rilievi già mossi su analoghe iniziative e non è idonea a realizzare le finalità di coordinamento dichiarate. La sostenibilità finanziaria e la convenienza economica dell’operazione vanno verificate nel loro profilo oggettivo e soggettivo, non essendo sufficiente il solo rispetto formale degli obblighi motivazionali.

Il Fatto

Un Comune toscano ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016, la deliberazione del proprio Consiglio comunale con cui si è espressa la volontà di costituire una holding di partecipazioni sotto forma di società a responsabilità limitata, insieme ad altri dieci Comuni del medesimo circondario.

L’operazione prevede la sottoscrizione di una quota del capitale iniziale e il conferimento nella holding delle partecipazioni detenute in due società: una multiutility attiva nei servizi ambientali e una agenzia per lo sviluppo del territorio. Il Comune ha allegato lo statuto della costituenda società e un piano economico-finanziario 2024-2028, ritenendo la scelta conveniente sul piano economico e sostenibile sotto il profilo finanziario.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce in via preliminare il quadro dei vincoli motivazionali dell’art. 5 TUSP, come modificato dall’art. 11, comma 1, della legge n. 118/2022: l’atto deliberativo deve essere analiticamente motivato quanto alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all’art. 4 TUSP, alle ragioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità.

Richiamate le indicazioni delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 16/2022, la Corte precisa che il proprio scrutinio è un controllo intrinseco, di tipo tecnico, che non si sostituisce alla discrezionalità amministrativa ma ne verifica l’attendibilità delle operazioni e la completezza dell’istruttoria. Il parere non è vincolante, ma l’ente che intenda discostarsene deve motivare analiticamente.

Nel merito, la Sezione osserva che il ricorso alla holding è astrattamente ammesso dall’ordinamento, essendo la fattispecie riconducibile all’art. 4, comma 2, lettera d), TUSP e non operando, per le società con oggetto sociale esclusivo di gestione delle partecipazioni di enti locali, il divieto di cui all’art. 4, comma 5, TUSP. Ciò non esonera però l’ente dall’onere di motivare la correlazione concreta tra costituzione della holding e fine istituzionale perseguito.

La giurisprudenza contabile richiamata (Sezione delle autonomie n. 13/2008, n. 14/2010 e n. 15/2021) configura il modello holding per realtà di medio-grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni. Nel caso di specie questi elementi non sussistono: si conferiscono due sole partecipazioni e manca la complessità del coordinamento. Nei confronti della multiutility la holding opererebbe come holding di secondo livello, con gli stessi rilievi già espressi nelle deliberazioni nn. 49, 50 e 51 del 2023. Quanto all’agenzia di sviluppo, i Comuni ne detengono già la maggioranza, quindi la costituenda holding sposterebbe inutilmente il momento decisionale dall’assemblea della partecipata a quella della nuova società.

Ulteriori profili critici riguardano lo statuto, che consente alla società di prestare garanzie anche per obbligazioni di terzi, e la mancata previsione dei limiti ai compensi degli organi sociali richiesti dall’art. 11 TUSP, oltre alla mancata attribuzione ai soci delle decisioni di cui all’art. 2479, comma 2, n. 5, cod. civ. La Sezione dà conto della redazione del business plan, ma conclude per il superamento dei rilievi nella sostanza e per l’incoerenza complessiva del quadro, esprimendo parere negativo sull’atto deliberativo.