Appalto di servizi e non incarico esterno per la redazione del PEBA (Corte dei Conti Sez. contr. Marche n. 19 del 30.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La redazione del Piano di eliminazione delle barriere architettoniche (PEBA) costituisce prestazione riconducibile ai servizi di ingegneria e architettura e va qualificata come appalto di servizi, non come incarico professionale esterno. Ne consegue l’applicazione della disciplina del codice dei contratti pubblici e, in particolare, dell’art. 50, comma 1, lett. b), c.c.p., che consente l’affidamento diretto anche senza previa consultazione di più operatori economici, e non delle condizioni sostanziali e procedimentali dell’art. 7, comma 6 e ss., TUPI. La distinzione pubblicistica tra le due fattispecie non riposa sulla qualifica imprenditoriale dell’affidatario, ma sulla struttura della prestazione: nell’appalto di servizio prevale l’elemento organizzatorio e l’obbligazione di risultato, nell’incarico professionale l’intuitu personae e l’obbligazione di mezzi.

Il Fatto

Con decreto n. 167-P del 14/05/2024 il direttore della Biblioteca statale di Macerata ha aggiudicato, mediante affidamento diretto su MEPA, il servizio di redazione del PEBA per la sede dell’Istituto, finanziato con risorse PNRR per un importo di poco inferiore a ottomila euro. L’atto è stato sottoposto al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile della Ragioneria territoriale dello Stato, che ha chiesto chiarimenti e integrI documentali.

La Biblioteca ha replicato qualificando la prestazione come appalto di servizi. La Ragioneria ha quindi ricusato il visto, contestando la qualificazione, la congruità dell’offerta, la mancata dimostrazione dell’assenza di professionalità interne, il conferimento dell’incarico a un ex funzionario in quiescenza, il principio del risultato e il principio di rotazione. Il direttore ha dato comunque seguito all’atto sotto la propria responsabilità, ai sensi dell’art. 10, comma 1, d.lgs. n. 123/2011, e la Ragioneria ha trasmesso gli atti alla Sezione regionale di controllo per il controllo successivo di legittimità.

La Motivazione della Corte

La Sezione esamina anzitutto la censura sulla legittimazione soggettiva, ritenendola manifestamente infondata: al momento dell’adozione della decisione di dare corso all’atto il direttore rivestiva l’incarico di direttore titolare, conferitogli con decreto della competente Direzione generale, con conseguente piena legittimazione ad assumere la determinazione.

Il nucleo della decisione riguarda la qualificazione della fattispecie. La Corte ricostruisce la distinzione civilistica tra appalto (art. 1655 c.c.) e contratto d’opera intellettuale (artt. 2222 e 2229 c.c.), incentrata sulla qualifica imprenditoriale e sull’organizzazione dei mezzi. Rileva però che in ambito pubblicistico le nozioni di appalto pubblico e di operatore economico (artt. 2 e 1, lett. l, All. I.1 al c.c.p.) sono più ampie di quelle civilistiche: il codice attrae nella nozione di appalto di servizi anche prestazioni d’opera materiale o intellettuale affidate a liberi professionisti.

Il criterio dirimente viene individuato nella complessità della prestazione: nell’appalto di servizio l’affidatario struttura un’organizzazione, anche non imprenditoriale, e assume un’obbligazione prevalentemente di risultato; nell’incarico professionale prevale l’intuitu personae e l’obbligazione di mezzi. Richiamando la deliberazione della Sezione regionale Emilia-Romagna n. 241/2021/INPR, la Corte osserva che l’utilità dell’appalto ha funzione autonoma e stabile.

La qualificazione è poi risolta dallo stesso legislatore: la redazione del PEBA rientra nei servizi di ingegneria e architettura richiamati dall’art. 66 c.c.p. e dall’art. 41, comma 1, lett. h), c.c.p., con la conseguente applicazione dell’art. 50, comma 1, lett. b), c.c.p. e non dell’art. 7, comma 6, TUPI. Cadono così anche le censure sui divieti di incarichi a soggetti in quiescenza, non applicabili agli appalti di servizi e comunque superabili per gli interventi PNRR.

Residua un’illegittimità meramente formale per l’omessa indicazione, in motivazione, dell’assenza di professionalità interne, circostanza peraltro verosimile per una struttura sottodimensionata. Quanto al principio del risultato, il termine per l’avvio dei lavori è ritenuto ordinatorio e non decadenziale. Il principio di rotazione non risulta violato, non emergendo precedenti affidamenti. La Sezione ammette quindi al visto e alla registrazione il decreto di aggiudicazione.