La revoca della concessione per inadempimento contrattuale spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 22568 del 09.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche dopo la pronuncia di un’ordinanza cautelare del giudice amministrativo, poiché il provvedimento cautelare non ha carattere decisorio e non statuisce, neppure in punto di giurisdizione, con forza di giudicato. Ai fini del riparto, occorre avere riguardo al petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi e della intrinseca natura giuridica della posizione dedotta. Allorché la pubblica amministrazione, intervenuta la stipulazione del contratto, incida unilateralmente sul vincolo contrattuale avvalendosi di una clausola risolutiva espressa, la controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto, involge diritti soggettivi e questioni di adempimento delle obbligazioni, e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo configurabile l’esercizio di un potere autoritativo o di autotutela.

Il Fatto

Con contratto di cessione di suolo a scopo industriale il Consorzio ASI di Messina aveva ceduto a una società una porzione di terreno ricompresa nell’agglomerato industriale, verso un prezzo agevolato determinato in forza della normativa regionale siciliana. Il contratto imponeva all’acquirente obblighi di investimento, di edificazione conforme al progetto, di rispetto dei livelli occupazionali, di mantenimento della destinazione industriale e di divieto di alienazione senza preventiva autorizzazione, il tutto sotto clausola risolutiva espressa.

Dichiarata fallita la società acquirente, il complesso immobiliare è stato aggiudicato in asta e poi venduto dal curatore a due società. Il Consorzio, collocato in liquidazione, ha ritenuto violati gli obblighi contrattuali e, con una determina del Commissario liquidatore, si è avvalso della clausola risolutiva espressa ed ha esercitato la revoca della concessione. Una delle acquirenti ha impugnato la determina davanti al TAR, che ha concesso la misura cautelare; il Consorzio ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto escluso che la proposizione del regolamento sia impedita dalla pronuncia dell’ordinanza cautelare del giudice amministrativo. Il provvedimento cautelare è destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza di merito e non assume carattere decisorio, non statuendo sulle posizioni soggettive con la forza dell’atto idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure in punto di giurisdizione, come affermato da Sez. U. n. 12864 del 26/06/2020 e S.U. 584/2014.

Sul merito del riparto, la Corte ha ribadito che occorre aver riguardo al petitum sostanziale, da identificare soprattutto in funzione della causa petendi e della intrinseca natura giuridica della posizione dedotta, secondo l’insegnamento di Cass. SU n. 10538 del 2023 e Cass. SU n. 21139 del 2022.

Ricostruita la vicenda, le Sezioni Unite hanno osservato che la revoca della concessione è scaturita dall’inadempimento degli obblighi imposti dalla legge regionale e dal contratto di cessione nella fase esecutiva del rapporto, e in particolare dalla vendita del terreno da parte della curatela senza la preventiva autorizzazione del Consorzio. Il petitum sostanziale è dunque integralmente collocato a valle della pattuizione contrattuale.

La controversia relativa alla fase successiva spetta al giudice ordinario, perché involge questioni sulla delimitazione del contenuto del rapporto e sull’adempimento delle relative obbligazioni, le quali si mantengono nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano l’esercizio di un potere autoritativo pubblico, come già affermato da Cass. SU n. 21971 del 2021. Le controversie attinenti alla risoluzione del contratto, riguardando esclusivamente la fase esecutiva, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché, intervenuta la stipulazione, la pubblica amministrazione non può più spendere alcun potere d’imperio, neppure in via di autotutela (Cass. SU n. 32148 del 2022).

Se il Consorzio ha inciso unilateralmente sul vincolo contrattuale, ciò va ascritto non all’esercizio di un potere pubblicistico di autotutela, ma a un diritto potestativo di recesso (Cass. SU n. 35940 del 2023): la stessa volontà del Commissario liquidatore di avvalersi della clausola risolutiva espressa di fonte contrattuale indica la natura negoziale risolutoria dell’atto. La domanda non ha ad oggetto la conclusione del contratto né l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali e appartiene, di conseguenza, alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022). La liquidazione delle spese è stata rimessa al giudice della causa di merito.