Verbali ispettivi sul riconoscimento delle sedi di patronato privi di lesività (Cons. Stato n. 6737 del 01.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
I verbali e le note con cui l’Ispettorato territoriale del lavoro accerta la sussistenza dei requisiti delle sedi territoriali degli istituti di patronato hanno natura endoprocedimentale ed efficacia meramente dichiarativa, priva di immediata lesività. Il potere di riconoscimento delle sedi e di decisione sull’istanza di rettifica spetta in via esclusiva al Ministero del Lavoro, che lo esercita anche mediante la presa d’atto tacita delle risultanze ispettive. Ne consegue che l’onere di impugnativa sorge solo a valle dell’esercizio del potere ministeriale e che il ricorso proposto avverso il verbale ispettivo è inammissibile per difetto di interesse. La qualificazione dell’atto spetta al giudice amministrativo ed è svincolata dal nomen iuris formalmente adottato dall’Amministrazione.

Il Fatto

Un ente previdenziale di assistenza ai cittadini, costituito come istituto di patronato e riconosciuto in via definitiva dal Ministero del Lavoro, otteneva il riconoscimento di una sede provinciale. Dopo la sospensione dell’attività e il trasferimento delle pratiche presso altra sede, l’ente comunicava la riattivazione della sede in una nuova località. L’Ispettorato territoriale del lavoro, all’esito di un accesso ispettivo, trasmetteva al Ministero una relazione favorevole al riconoscimento della nuova sede.

In seguito, con una seconda nota, il medesimo Ispettorato riesaminava gli esiti del precedente verbale e riteneva non sussistenti i requisiti, per la divergenza tra i soggetti promotori delle due sedi e per il difetto di autonomia funzionale del patronato rispetto all’ente promotore. Il patronato impugnava tale nota dinanzi al TAR Umbria, che accoglieva il ricorso per difetto di competenza dell’Ispettorato a disporre l’annullamento in autotutela del riconoscimento. Ministero e Ispettorato nazionale del lavoro hanno proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha anzitutto respinto le eccezioni di rito dell’appellato. L’appello è stato ritenuto chiaro e non contraddittorio, imperniato sulla tesi della valenza endoprocedimentale della nota gravata. Quanto al divieto di nova in appello, il Collegio ha ricordato che esso non opera per la parte che in primo grado abbia rivestito la qualifica di resistente, rispetto alle mere difese e ai profili rilevabili d’ufficio.

Sul merito, la Corte ha ricostruito la disciplina della legge n. 152/2001 e del D.M. n. 193/2008. La potestà di riconoscimento e le funzioni di vigilanza sugli istituti di patronato sono devolute al Ministero del Lavoro, che si avvale dell’Ispettorato nazionale del lavoro e delle sue articolazioni territoriali. Il riconoscimento delle sedi presuppone l’attestazione dell’idoneità delle stesse da parte degli Ispettorati, che la effettuano mediante verbale ispettivo, trasmesso al Ministero.

Il Collegio ha ribadito che la qualificazione degli atti amministrativi spetta al giudice e non è vincolata né dall’intitolazione dell’atto né dalle deduzioni delle parti, dovendo avvenire alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale.

Applicando tali coordinate, la Corte ha qualificato le note dell’Ispettorato come verbali di ispezione, volti ad accertare i requisiti e a sollecitare l’esercizio del potere ministeriale di approvazione. Malgrado l’improprietà del nomen iuris impiegato e il riferimento all’annullamento in autotutela, l’Ispettorato si è limitato a correggere le conclusioni del precedente verbale, lasciando impregiudicate le determinazioni del Ministero.

La Corte ha valorizzato l’art. 10, co. 4, D.M. n. 193/2008, che attribuisce alla sede centrale del patronato la facoltà di presentare istanza di rettifica al competente ufficio ministeriale, il quale decide entro centoventi giorni, decorsi i quali l’istanza si intende accolta. L’ultima parola spetta sempre al Ministero, che esercita il potere decisorio mediante presa d’atto tacita o determinazione espressa, anche per silentium. Non si rinviene alcuna norma che assegni all’Ispettorato prerogative decisorie in materia di riconoscimento delle sedi di patronato.

Di conseguenza, gli atti contestati difettano di immediata lesività: il patronato avrebbe dovuto promuovere l’istanza di rettifica e solo a valle dell’esercizio del potere ministeriale sarebbe sorto l’onere di impugnativa. L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse. Le spese del doppio grado sono state compensate.