Ripiano payback dispositivi medici: atti regionali devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 7732 del 28.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia con cui un’azienda fornitrice di dispositivi medici impugna il provvedimento regionale che le impone il versamento della quota di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78 del 2015, convertito dalla legge n. 125 del 2015, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’attività delle regioni e delle province autonome, nell’adottare l’elenco delle aziende fornitrici e nel quantificare gli importi dovuti, è interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità tecnica e amministrativa, limitandosi a dare attuazione alla certificazione ministeriale del superamento del tetto e alla misura percentuale del concorso fissata dalla legge. Ne consegue che l’atto regionale non è espressione di potere autoritativo, ma involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con la conseguente declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso proposto davanti al giudice amministrativo. Restano invece devolute al giudice amministrativo le censure avverso i presupposti atti ministeriali, che vanno respinte in quanto infondate, non ravvisandosi la violazione dei principi di irretroattività, di affidamento e di tutela della concorrenza.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato la determinazione con cui la Regione Abruzzo ha approvato l’elenco delle aziende soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, quantificando gli importi dovuti in applicazione del meccanismo del c.d. payback. L’atto regionale costituiva attuazione del decreto ministeriale del 6 luglio 2022, che aveva certificato il superamento del tetto di spesa, e delle relative linee guida del 6 ottobre 2022. La ricorrente ha dedotto vizi di legittimità propri degli atti impugnati, contestando la natura retroattiva della fissazione dei tetti di spesa avvenuta solo nel 2019, la lesione dell’affidamento e l’alterazione dell’equilibrio economico delle procedure di gara, proponendo altresì questione di legittimità costituzionale. Nell’imminenza dell’udienza, ha chiesto il rinvio della discussione in ragione della remissione alla Corte costituzionale da parte del Consiglio di Stato di questioni concernenti il fondo per il governo dei dispositivi medici.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha in primo luogo respinto l’istanza di rinvio, rilevando che la questione rimessa dal Consiglio di Stato riguarda disposizioni normative diverse da quelle applicabili alla vicenda in esame, sulla quale la Corte costituzionale si è già pronunciata con la sentenza n. 140 del 2024. Nel merito, il TAR ha dichiarato infondate le censure avverso i decreti ministeriali e l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, richiamando il quadro normativo del payback e la sua prevedibilità sin dal 2015. La fissazione del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario, avvenuta nel 2019, non ha leso l’affidamento degli operatori, i quali erano già edotti dell’esistenza del meccanismo di ripiano e della misura del tetto nazionale, sicché l’obbligo di concorrere allo sforamento non costituisce un intervento imprevedibile che alteri l’esito delle gare pubbliche.

Quanto agli atti regionali di ripiano, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. L’attività demandata alle regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, si sostanzia in una verifica tecnico-contabile della documentazione, nella definizione dell’elenco delle aziende e nella quantificazione degli importi, secondo percentuali già fissate ex lege e sulla base del fatturato certificato dagli enti del servizio sanitario. Tale attività è priva di margini di discrezionalità, anche tecnica, e non implica una spendita di potere autoritativo, riducendosi a una ricognizione di dati contabili funzionale all’instaurazione di un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale.

La posizione giuridica vantata dall’impresa, a non pagare o a pagare una somma minore, non è intermediata dal potere amministrativo ma deriva direttamente dalla legge e dagli atti statali a monte. Il Collegio ha quindi applicato il principio per cui la cognizione spetta al giudice ordinario quando la pubblica amministrazione agisca in posizione di soggetto vincolato, senza esercitare alcun potere autoritativo correlato a scelte discrezionali. L’eventuale clausola di impugnabilità contenuta nei provvedimenti regionali è stata ritenuta irrilevante ai fini della natura della situazione giuridica azionata, con la conseguente facoltà di riassunzione della causa davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.