Il COSAP è dovuto dal concessionario autostradale per l’occupazione dei cavalcavia (Cass. civ. Sez. I n. 6905 del 15.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche è dovuto dal titolare della concessione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo, del suolo soprastante, in proporzione alla superficie sottratta all’uso pubblico. Nella fattispecie dell’occupazione del soprassuolo provinciale mediante cavalcavia autostradali, il concessionario che gestisce l’infrastruttura in regime di autonomia imprenditoriale è il soggetto passivo del canone e non può invocare l’esenzione riservata dall’art. 49 del d.lgs. n. 507 del 1993 e dall’art. 30 del regolamento provinciale alle occupazioni effettuate dallo Stato. Irrileva, a tal fine, che la proprietà dell’opera spetti al demanio statale e che la gestione ritorni allo Stato alla scadenza della concessione, poiché la natura di stretta interpretazione delle norme di esenzione impone che l’occupazione sia direttamente ascrivibile al soggetto esente.

Il Fatto

La Provincia di Teramo notificava ad Autostrade per l’Italia s.p.a. dieci avvisi di accertamento per l’anno 2007, per la riscossione del COSAP relativo all’occupazione sovrastante le strade provinciali mediante cavalcavia autostradali. Il concessionario impugnava gli atti dinanzi al Tribunale di Teramo, eccependo l’insussistenza dei presupposti di legge, una causa di esenzione in quanto l’occupazione sarebbe stata posta in essere dallo Stato, e l’illegittimità delle sanzioni amministrative.

Il Tribunale rigettava le domande limitatamente al canone, mentre reputava non dovute le sanzioni prima della formazione dell’ordinanza-ingiunzione. La Corte d’appello dell’Aquila rigettava il gravame principale e dichiarava la cessazione della materia del contendere sull’appello incidentale, avendo la società provveduto al pagamento delle sanzioni. Il concessionario proponeva quindi ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Corte ricostruisce in via preliminare il quadro normativo. L’art. 38 del d.lgs. n. 507 del 1993 assoggetta all’imposizione le occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, delle strade e dei beni del demanio o del patrimonio indisponibile degli enti locali, compresi gli spazi soprastanti il suolo. L’art. 39 individua il soggetto passivo nel titolare dell’atto di concessione o, in mancanza, nell’occupante di fatto, anche abusivo. L’art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997 ha poi attribuito a comuni e province la facoltà di sostituire la TOSAP con il COSAP, configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta, per l’uso esclusivo o speciale del bene.

Su tale base, il collegio ribadisce che il presupposto del canone è costituito non dalla sottrazione del suolo alla viabilità, ma dall’utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo. Il COSAP è quindi dovuto anche in assenza di un formale titolo concessorio, quando sussista un’occupazione di fatto del suolo pubblico.

Quanto all’individuazione del soggetto passivo, la Corte richiama il consolidato indirizzo di legittimità in tema di TOSAP applicato a fattispecie analoghe. In particolare, la Cass. Sez. Un. n. 12167 del 2003, la Cass. n. 28341 del 2019, la Cass. n. 15162 del 2024 e la Cass. n. 10351 del 2023 hanno affermato che l’occupazione ascrivibile a una società concessionaria per la gestione di un’opera pubblica non beneficia dell’esenzione, spettando alla stessa la costruzione e la gestione economica e funzionale del bene, a nulla rilevando la proprietà statale e il ritorno dell’opera allo Stato alla scadenza.

Il giudice di legittimità sottolinea come la scelta della forma societaria comporti la necessaria applicazione del regime proprio dei soggetti privati, anche qualora la concessionaria fosse una società in house, al fine di non alterare il regime della concorrenza. Sul rilievo della ricorrente secondo cui le leggi di settore (in particolare la legge n. 729 del 1961 e la legge n. 385 del 1968) avrebbero previsto l’infrastruttura, la Corte replica che la pianificazione statale della rete autostradale non trasferisce la proprietà delle strade locali al demanio statale, giacché, ai sensi dell’art. 822 cod. civ., le autostrade appartengono al demanio pubblico solo se di proprietà dello Stato.

La Corte osserva, inoltre, che l’attività strumentale alla realizzazione di un fine pubblico non giustifica l’esenzione, poiché è necessario che l’occupazione sia direttamente ascrivibile allo Stato. I vincoli pubblicistici imposti alla gestione non depongono a favore dell’esenzione, essendo l’apposizione di vincoli attività tipica dell’agire pubblico. Viene infine respinta la tesi della ricorrente secondo cui si tratterebbe di esclusione e non di esenzione: la norma applicata opera come disposizione speciale che sottrae all’imposizione situazioni altrimenti riconducibili alla fattispecie impositiva. Il ricorso è quindi rigettato, con condanna della società ricorrente alla rifusione delle spese di legittimità.