Risoluzione della convenzione PIP per ritardo lavori e natura paritetica (Cons. Stato n. 6432 del 07.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In assenza di una legge attributiva del potere, la caducazione della concessione di un lotto in un piano degli insediamenti produttivi, per mancato avvio dei lavori, non integra un provvedimento di decadenza, ma una risoluzione di natura paritetica, riconducibile al diritto potestativo di scioglimento del rapporto convenzionale. La relativa disciplina va ricercata nei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, non nelle norme procedimentali e sostanziali proprie dell’esercizio del potere autoritativo. Ne consegue che l’amministrazione non è tenuta al bilanciamento discrezionale degli interessi, mentre l’onere di provare la non imputabilità dell’inadempimento grava sul concessionario. La diffida ad adempiere ex art. 1454 cod. civ., ove prevista solo dal Regolamento e non dalla convenzione, ha natura dispositiva e, in ogni caso, è incompatibile con una fattispecie in cui il termine finale di adempimento era già fissato.

Il Fatto

Con determinazione del 2015, il Comune ha attribuito a un imprenditore la concessione in diritto di superficie di un lotto compreso nel piano degli insediamenti produttivi, destinato alla realizzazione di un’officina meccanica. L’11 febbraio 2015 è stata stipulata la convenzione regolativa dei rapporti tra le parti. Nel 2019 il Comune ha rilasciato il permesso di costruire per il capannone, che però non è stato realizzato e l’attività non è stata avviata.

Nel 2023 il concessionario ha costituito una società unipersonale, cui ha ceduto il diritto di superficie senza preventiva autorizzazione comunale. Il Comune ha quindi disposto la decadenza dalla concessione e la risoluzione della convenzione per il mancato inizio dei lavori, respingendo l’istanza di autotutela. Il TAR Basilicata ha trattenuto la giurisdizione e respinto il ricorso. Gli assegnatari hanno appellato con cinque motivi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove da una qualificazione decisiva. Nel caso concreto non si è dinanzi a un vero provvedimento di decadenza, ma a una risoluzione della convenzione, come confermano le stesse disposizioni applicate, che usano tale termine. La decadenza, espressione di un potere amministrativo, richiede una specifica legge attributiva in ossequio al principio di legalità di cui all’art. 97, secondo comma, Cost., come affermato dalle Sezioni Unite n. 18 del 2020.

Tale legge manca: la risoluzione è contemplata dal Regolamento per l’assegnazione dei lotti PIP, fonte secondaria, e dalla convenzione, che non è fonte del diritto. In assenza di una legge attributiva, la caducazione del beneficio ha natura paritetica: scaturisce dall’esercizio di un diritto potestativo di scioglimento del rapporto convenzionale, assimilabile alla risoluzione contrattuale. Il controllo dell’azione amministrativa va dunque condotto alla luce dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, richiamati dall’art. 11, secondo comma, l. n. 241/1990.

Accertato il mancato avvio dei lavori entro le scadenze, con valore di giudicato, resta da valutare la non imputabilità dell’inadempimento. Il Consiglio ribadisce che l’onere di allegazione e prova grava sul concessionario, che deve indicare e dimostrare i concreti impedimenti e la diligenza dispiegata. Nella specie l’appellante si è limitato a evocare un generico fattore macroeconomico, senza specificare quali attività siano state ostacolate, quali materiali non siano stati consegnati, quali alternative organizzative siano state approntate.

Quanto alla diffida ex art. 1454 cod. civ., la sua previsione regolamentare non è replicata nella convenzione e, non essendo norma sul potere, ha natura dispositiva. In ogni caso la diffida è incompatibile con una fattispecie in cui il termine finale di avvio era già fissato: essa può al più assumere rilievo come strumento di contraddittorio, assicurato dalla comunicazione di avvio del procedimento.

Le ulteriori censure sono giudicate fuori fuoco. La risoluzione scaturendo da una situazione paritetica, non si estendono alla fattispecie le categorie della discrezionalità amministrativa: la facoltà convenzionale esclude l’automaticità degli effetti, ma non impone il bilanciamento degli interessi. Il paventato atteggiamento ostile andava allegato con specifici indici, così come la disparità di trattamento, che richiede una prova rigorosa dell’identità delle situazioni poste a confronto, non supplibile dall’istruttoria.