Annullamento d’ufficio del piano di recupero: termine annuale e affidamento (TAR Toscana n. 81 del 14.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il piano di recupero approvato su iniziativa di singoli proprietari, che riguarda un intervento demoricostruttivo su aree determinate, non è atto di pianificazione generale: esso rientra tra i provvedimenti idonei a ingenerare un affidamento qualificato sull’esercizio di facoltà di rilevo economico e, come tale, ricade nell’ambito di applicazione del termine decadenziale annuale previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Superato tale termine, il potere di autotutela non può essere esercitato. La comparazione di interessi che sorregge l’annullamento d’ufficio degli atti edilizi attuativi deve inoltre tenere conto del concreto stato di attuazione dei lavori al momento dell’avvio del procedimento.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di un fabbricato con annesso terreno, espongono che nel 2022 il Comune ha approvato un piano di recupero di iniziativa privata, che prevedeva la demolizione di un volume pericolante altrui e la traslazione della relativa volumetria su area di loro proprietà. A seguito di parere preventivo, i ricorrenti hanno stipulato il contratto di cessione di volumetria e presentato una SCIA per addizione volumetrica e una domanda di permesso di costruire.

Decorsi i termini per l’inibitoria e per la conclusione del procedimento, si è formato il silenzio assenso sull’istanza. Nel gennaio 2025 il Comune ha avviato un procedimento di annullamento in autotutela del piano e dei titoli attuativi, conclusosi con la delibera consiliare e la determinazione dirigenziale impugnate.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo investe il termine annuale dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il Comune sostiene che il piano di recupero non sia provvedimento autorizzatorio o attributivo di vantaggi economici, ma atto di pianificazione urbanistica, sottratto al termine. Il Collegio respinge la tesi: l’arresto di appello richiamato dall’Ente (Cons. Stato Sez. IV n. 7187 del 2024) riguarda la pianificazione generale di secondo livello, priva di destinatari determinati e di affidamento tutelabile (Cons. Stato Sez. IV n. 7365 del 2024).

Il piano oggetto di annullamento è invece un piano esecutivo di terzo livello, approvato su iniziativa di singoli proprietari e relativo a un intervento su due sole aree. Esso ha ingenerato nei proponenti un affidamento concreto sulla possibilità di attuare legittimamente la traslazione volumetrica mediante il contratto di cessione di cubatura. L’ambito dell’art. 21-nonies ha natura aperta: comprende autorizzazioni, sovvenzioni, concessioni e ogni atto idoneo a fondare un legittimo affidamento sull’esercizio di diritti o facoltà di rilevo economico.

L’accoglimento di tale censura preclude in radice l’autotutela sul piano e assorbe i restanti motivi a esso riferiti. Il potere di annullamento ha poi investito, tempestivamente, la SCIA e il permesso di costruire. Il Collegio ritiene fondati i vizi autonomi rilevati: gli effetti traslativi della volumetria sono condizionati all’eliminazione della costruzione sull’area di decollo; la modifica dell’area di atterraggio non è variazione minimale, essendo l’allocazione delle sagome elemento essenziale dei piani attuativi; l’annullamento del permesso non richiedeva nuovo parere della commissione edilizia, in applicazione del principio del contrarius actus (Cons. Stato Sez. V n. 2821 del 2011).

La comparazione di interessi è però corretta solo per il permesso di costruire, non essendo i lavori ancora iniziati. Essa è invece incongrua quanto alla SCIA: il Comune sapeva, per sopralluogo del 28 ottobre 2024, che i lavori erano stati completati. Risulta perciò apodittica l’affermazione che lo stato di esecuzione dei lavori non assumesse rilevanza tale da presupporre un significativo intervento di rimessione in pristino. Il ricorso è pertanto accolto quanto all’annullamento del piano di recupero e della SCIA, e respinto quanto all’annullamento del silenzio assenso sul permesso di costruire, con spese compensate.