Costi manodopera e ribasso d’asta: prevale il favor partecipationis (TAR Puglia n. 312 del 16.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contratti pubblici, i costi della manodopera, pur dovendo essere quantificati e indicati separatamente dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 41, comma 14, D.Lgs. n. 36/2023, non sono sottratti dalla base di calcolo del ribasso offerto dai concorrenti. In presenza di clausole della lex specialis oggettivamente ambigue, l’interprete deve privilegiare il significato più favorevole alla partecipazione, in ossequio al principio del favor partecipationis. La stazione appaltante che, dopo un parere di precontenzioso ANAC, intenda discostarsene, è tenuta ad adottare un provvedimento espresso e motivato di dissenso, non potendo reiterare l’esclusione senza valutare i chiarimenti resi dall’operatore in sede di soccorso istruttorio.

Il Fatto

La vicenda trae origine da una gara indetta dal Comune di San Ferdinando di Puglia per lavori finanziati dal PNRR (Missione 5), con un importo complessivo a base d’asta di 592.310,34 euro, di cui 225.809,44 euro per costi della manodopera e 10.477,26 euro per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso. All’esito delle valutazioni, la Commissione escludeva un operatore economico per la presunta discrasia tra il ribasso percentuale dichiarato (9,240%) e l’importo a corpo indicato, ritenendo che il ribasso fosse stato applicato sull’importo complessivo e non sulla base d’asta al netto dei costi della manodopera. Dopo l’annullamento in autotutela conseguente a un parere di precontenzioso ANAC, la stazione appaltante riammetteva l’operatore, attivava il soccorso istruttorio e, all’esito, disponeva nuovamente l’esclusione con identica motivazione.

La Motivazione della Corte

I giudici pugliesi hanno preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva dei Ministeri evocati in giudizio, non essendo gli stessi annoverabili tra le amministrazioni centrali titolari dell’intervento PNRR ai sensi dell’art. 12-bis, comma 4, D.L. n. 68/2022 e della Tabella A del decreto ministeriale di assegnazione delle risorse.

Nel merito, il Collegio ha accolto integralmente il ricorso, affermando che l’indicazione separata dei costi della manodopera non li sottrae dalla base di calcolo del ribasso. Tale indicazione risponde a finalità di trasparenza e verifica della congruità dell’offerta, ma i costi continuano a comporre l’importo complessivo sul quale il concorrente deve calcolare la percentuale di ribasso.

La lex specialis presentava una oggettiva ambiguità interpretativa, riconosciuta dalla stessa ANAC: non era chiaro se il ribasso dovesse essere calcolato sull’importo complessivo ovvero sull’importo al netto di manodopera e sicurezza. In tale contesto, l’offerta dell’operatore, che aveva esplicitato analiticamente i valori nel modulo, era perfettamente trasparente e consentiva di determinare con certezza la volontà negoziale. La stazione appaltante ha invece omesso un’adeguata istruttoria, ribadendo acriticamente l’asserita difformità senza considerare i chiarimenti forniti.

Quanto al parere di precontenzioso, il Collegio ha precisato che, pur non avendo efficacia strettamente vincolante ai sensi dell’art. 220 D.Lgs. n. 36/2023, la stazione appaltante che intenda discostarsene deve adottare un provvedimento espresso e motivato, partecipato alle parti e all’ANAC. Nel caso di specie, il Comune non solo non ha motivato il dissenso, ma ha sostanzialmente disapplicato il parere, riproponendo la medesima esclusione già censurata. Tale condotta integra un eccesso di potere per carenza di istruttoria e per sviamento, avendo trasformato il soccorso istruttorio in un mero espediente formale per reiterare un provvedimento espulsivo.

L’esclusione è stata pertanto annullata, con l’obbligo per la stazione appaltante di riammettere l’operatore e procedere a una nuova valutazione delle offerte, con condanna alle spese del Comune soccombente e compensazione nei rapporti con i Ministeri.