Nessun diritto al riequilibrio coattivo della concessione di servizi (Cons. Stato n. 5557 del 10.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle concessioni di servizi la revisione del piano economico-finanziario per sopravvenienze incidenti sull’equilibrio del rapporto costituisce una possibilità rimessa alla libera determinazione delle parti, non un obbligo giuridico dell’Amministrazione. L’ordinamento non attribuisce al concessionario un diritto soggettivo al riequilibrio, né con riguardo all’an, né con riguardo al quantum, ma impone soltanto l’attivazione di un confronto negoziale di cui resta incerto l’esito. L’obbligazione dell’Amministrazione è di mezzi, non di risultato, e in caso di mancata condivisione della proposta del concedente il rimedio tipico è il recesso del concessionario dal contratto. Nella fase esecutiva del rapporto le controversie su canoni e corrispettivi attengono a diritti soggettivi patrimoniali e sono devolute al giudice ordinario.

Il Fatto

Una concessionaria gestiva la farmacia comunale in forza di un contratto di durata quindicennale, con decorrenza dal novembre 2006. L’assetto economico poneva a suo carico una quota fissa annua, una componente variabile parametrata al fatturato, il canone di locazione e gli oneri di gestione, con traslazione del rischio operativo in capo al concessionario.

Dal 2016 la concessionaria rappresentò una riduzione della redditività, ascrivendola all’evoluzione del mercato farmaceutico e all’aumento della concorrenza, e chiese la revisione delle condizioni contrattuali. Dopo un confronto pluriennale, l’Amministrazione formulò una controproposta con riduzione dei canoni, riorganizzazione del debito e garanzie fideiussorie, mai accettata. Il TAR Emilia Romagna respinse il ricorso, dichiarando in parte il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la scissione del perimetro della giurisdizione. Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., le controversie sulle concessioni di pubblici servizi sono devolute al giudice amministrativo, ma quelle su indennità, canoni e corrispettivi restano affidate al giudice ordinario, perché involgono diritti soggettivi patrimoniali. La delimitazione va operata sulla natura delle singole posizioni azionate, non sull’asserita connessione con la domanda di riequilibrio.

Nel merito, la Corte esclude che esista un diritto al riequilibrio. Il sistema normativo richiamato — art. 30 del d.lgs. n. 163 del 2006, art. 143, comma 8, art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016 e art. 192 del d.lgs. n. 36 del 2023 — configura la revisione come eventualità subordinata alla verifica delle condizioni e al raggiungimento di un accordo, prevedendo il recesso in caso di mancata intesa.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non sussiste un diritto alla rinegoziazione alle condizioni prospettate dal concessionario: l’obbligazione è procedimentale, scrutinabile secondo la legge n. 241 del 1990, ma priva di valenza di risultato. Né dai principi di correttezza e buona fede oggettiva negli artt. 1175, 1366 e 1375 cod. civ. può trarsi un obbligo di rinegoziazione per sopravvenienze imprevedibili (Cons. Stato, Sez. VII, n. 7200 del 2023); la Sezione richiama la propria posizione (Cons. Stato, Sez. III, n. 655 del 2025). Anche le clausole contrattuali richiamate configurano l’aggiornamento come facoltà, mai come obbligo.

Quanto al dedotto difetto di istruttoria, i documenti attestano un’attività articolata, sfociata in una controproposta concreta e non irragionevole; il mancato accordo deriva dalla mancata convergenza negoziale, non da inerzia. Infine, l’affidamento tutelabile presuppone comportamenti univoci, precisi e definitivi: la nota adesiva del 2019 non è mai stata validata dall’organo competente e non ha superato il piano della trattativa. Esclusa la lesione dell’affidamento, cade anche la domanda risarcitoria. L’appello è respinto, con spese compensate per la peculiarità della fattispecie.