Circolari ministeriali non modificano il contratto di finanziamento (Cass. civ. Sez. I n. 23632 del 21.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le circolari ministeriali costituiscono disposizioni interne a un organo o a un ente, di carattere generale, destinate ad uniformare l’operato dell’amministrazione, prive di efficacia esterna. Esse non possono fondare un affidamento incolpevole idoneo a derogare agli obblighi scaturenti da un contratto di finanziamento, che ha forza di legge tra le parti ai sensi dell’art. 1372 cod. civ.. Nella fase esecutiva del rapporto negoziale, l’amministrazione e il privato si trovano in posizione paritetica, sicché i comportamenti contrari alle previsioni contrattuali non divengono scusabili per effetto di una circolare che non è vincolante né ha rilevanza esterna. La predetta circolare non può pertanto escludere l’esigibilità degli obblighi contrattualmente assunti.

Il Fatto

Il MIUR approvava con decreto il finanziamento di un programma di ricerca, con impegni di spesa ripartiti tra Ministero, fondi europei e soggetto attuatore. Tra l’amministrazione, rappresentata da un istituto di credito, e il consorzio attuatore veniva stipulato un contratto di finanziamento che fissava al 31 dicembre 2001 il termine entro cui le spese dovevano essere effettivamente sostenute.

Dopo la verifica della commissione ministeriale, il Ministero disponeva il recupero a saldo delle quote di contributo relative a fatture pagate oltre tale termine. Il consorzio impugnava gli atti dinanzi al Tribunale, che rigettava le domande; la Corte d’appello confermava la decisione. Il consorzio ricorreva quindi per cassazione con due motivi.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ. e il vizio di motivazione, per avere la Corte territoriale travisato le conclusioni della consulenza tecnica, omettendo di riconoscere l’importo vantato in relazione a fatture emesse, pagate e rendicontate entro il 31 dicembre 2001. La Corte ricostruisce il quadro dei limiti del sindacato di legittimità sulla motivazione, richiamando la riformulazione dell’art. 360 cod. proc. civ. e l’insegnamento delle Sezioni Unite n. 8053 del 2014: è denunciabile solo l’anomalia motivazionale che si traduca in violazione di legge, per assoluta omissione o mera apparenza, oppure per irriducibile contraddittorietà e illogicità manifesta.

Nel caso concreto, la Corte d’appello aveva distinto tra le spese sostenute dalle imprese consorziate per prestazioni di terzi e le spese sostenute dal consorzio per il pagamento delle fatture emesse dai consorziati, considerando rilevanti solo queste ultime. Le ragioni della decisione risultano chiare e il vizio di motivazione è pertanto escluso.

Nella parte in cui lamentava l’erronea lettura delle risultanze di CTU, il motivo è invece inammissibile. La Corte richiama le Sezioni Unite n. 5792 del 2024, secondo cui il travisamento del contenuto oggettivo della prova trova rimedio nella revocazione per errore di fatto solo se il fatto probatorio non ha costituito punto controverso; altrimenti il vizio si fa valere ai sensi dell’art. 360, comma 1, nn. 4 o 5, cod. proc. civ. Pur avendo il ricorrente invocato l’art. 115 cod. proc. civ. in luogo del n. 5, la doglianza è inequivoca e va riqualificata, ma resta inammissibile perché il ricorrente non ha illustrato le ragioni per cui il consorzio avrebbe potuto far valere direttamente spese sostenute dalle imprese consorziate, così non censurando specificamente la ratio della decisione.

Il secondo motivo è infondato. La Corte esclude che la circolare ministeriale del 2000 potesse fondare un affidamento incolpevole. Richiamando le Sezioni Unite n. 25324 del 2023, si afferma che il pregiudizio da lesione dell’affidamento deriva dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede, che si traducono in regole di responsabilità e non di validità dell’atto. Le circolari sono disposizioni interne, prive di efficacia esterna, dalle quali la stessa autorità può discostarsi. Poiché il contratto prevedeva che la realizzazione del progetto desse luogo a spese effettivamente sostenute entro il 31 dicembre 2001, correttamente la Corte d’appello ha ritenuto non tutelabile un affidamento fondato su una circolare in contrasto con quanto concordato.

Il ricorso è pertanto respinto, con condanna del ricorrente alle spese di lite e con l’attestazione dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002.