Concessione demaniale, soggettività passiva IMU e cumulo delle sanzioni (Cass. civ. Sez. V n. 34274 del 27.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella previsione degli artt. 3 d.lgs. n. 504/1992, in tema di ICI, e art. 9, comma 1, periodo secondo, d.lgs. n. 23/2011, in tema di IMU, la concessione di beni demaniali o del patrimonio indisponibile del comune individua un nuovo ed autonomo titolo d’imposta, che integra una fattispecie impositiva basata sull’atto amministrativo di concessione e prescinde, in termini speciali e derogatori, dalla titolarità del diritto reale previsto per le altre ipotesi impositive. Essa assorbe ex lege ogni questione sulla soggettività passiva nei confronti dell’ente impositore e resta indipendente e non incisa dalle vicende circolatorie dei diritti sui beni che ne costituiscono l’oggetto, sin quando perduri il titolo concessorio. Le sanzioni per violazioni della stessa indole commesse in più periodi d’imposta soggiacciono al regime della continuazione, con la conseguente necessità di ricalcolare il trattamento sanzionatorio complessivo.

Il Fatto

Una società, concessionaria di aree demaniali, riceveva avvisi di accertamento per IMU relativi a più annualità, contestandosi l’omessa presentazione della dichiarazione. La contribuente deduceva di avere trasferito a terzi il diritto di superficie e di utilizzo sulle aree in concessione, sostenendo che il titolo concessorio non potesse stabilizzare la propria posizione di soggetto passivo d’imposta.

La controversia giungeva alla Corte di Cassazione dopo che il giudice regionale aveva confermato la pronuncia di primo grado, rigettando il ricorso della contribuente sia sul profilo della soggettività passiva sia su quello del trattamento sanzionatorio.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta la questione centrale muovendo dalla previsione dell’art. 9, comma 1, secondo periodo, d.lgs. n. 23/2011, secondo cui nel caso di concessione di aree demaniali soggetto passivo è il concessionario. La norma, in linea con la versione dell’art. 3, comma 2, d.lgs. n. 504/1992 in tema di ICI, ha allargato la platea dei soggetti passivi introducendo un nuovo ed esaustivo titolo d’imposta, identificato nella concessione quale che sia la sua natura, reale od obbligatoria.

Si tratta, osserva il Collegio, di una fattispecie impositiva speciale e derogatoria, che prescinde dalla titolarità del diritto reale e che si raccorda al godimento di un bene oggetto di concessione amministrativa. La sussistenza della concessione assorbe ex lege ogni questione sulla soggettività passiva e si pone in termini di assoluta indipendenza rispetto alle vicende circolatorie dei diritti sui beni, sin quando perduri la concessione medesima.

Il titolo concessorio, prosegue la Corte, monopolizza il tema della soggettività passiva ai fini IMU ed ICI, avendo il legislatore associato ad esso la capacità contributiva che il titolo manifesta, legandola alla disponibilità del bene in ragione del rapporto concessorio. La cessione del diritto di superficie a terzi costituisce atto privato che rientra nella sfera di gestione della concessione e non solleva il concessionario dalla sua posizione di soggetto passivo verso il fisco.

Quanto al profilo sanzionatorio, il quarto motivo di ricorso è accolto. Richiamando l’art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472/1997, la Corte ribadisce che la continuazione si applica alle sanzioni tributarie previste per i tributi locali e che essa si arresta solo in caso di interruzione per effetto della contestazione della violazione. Nella specie il giudice d’appello, confermando la decisione di primo grado, aveva omesso di applicare il cumulo giuridico in presenza di identici accertamenti relativi a più annualità successive.

Non si poneva, precisa la Corte, un problema di identità delle violazioni, trattandosi della stessa violazione di omessa dichiarazione per la medesima imposta, commessa in relazione a più periodi d’imposta. La sentenza impugnata è pertanto cassata, con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, per il ricalcolo delle sanzioni e la regolazione delle spese.