Esecuzione del contratto pubblico prima dell’approvazione e del visto (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 180 del 01.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’esecuzione di un contratto della pubblica amministrazione prima della sua approvazione da parte dell’autorità competente e dell’ammissione al visto della Corte dei conti contrasta con le leggi di contabilità di Stato e non costituisce un mero vizio procedurale. L’approvazione è atto preordinato a un controllo di legittimità, di merito e di amministrazione attiva, sicché l’anticipata esecuzione oblitera una fase di controllo interno e riduce a formalità il controllo esterno, che proprio sul decreto approvativo si esercita e al quale la legge attribuisce carattere preventivo. Nei contratti esclusi, come le locazioni passive, restano fermi i principi di economicità, trasparenza e accesso al mercato; l’eventuale ricorso alla trattativa privata deve essere motivato a monte della procedura e nel decreto di approvazione. Il controllo preventivo di legittimità si estende agli antecedenti causali dell’atto sottoposto a esame.

Il Fatto

Il Comandante del Reparto Tecnico Logistico Amministrativo Lombardia della Guardia di Finanza ha approvato, con decreto n. 242166 del 10 aprile 2024, un contratto di locazione stipulato il 1° dicembre 2023 con un ente di previdenza complementare, avente ad oggetto un immobile da adibire ad alloggi di servizio. Il canone annuo pattuito è di euro 274.632,00, per un importo complessivo di euro 1.647.792,00. L’esecuzione del contratto era iniziata con la presa in consegna dell’immobile il 1° dicembre 2023, quindi prima dell’approvazione.

Il decreto è stato presentato al controllo preventivo di legittimità l’11 aprile 2024, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. g), della legge n. 20/1994. Il contraddittorio istruttorio ha investito tre profili: la distanza temporale tra stipula, esecuzione e approvazione; la procedura di selezione del contraente; il perseguimento dell’economicità della spesa. Le controdeduzioni dell’Amministrazione non sono state ritenute idonee a superare i rilievi e la questione è stata deferita al Collegio.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dall’art. 19 del r.d. n. 2440/1923, secondo cui i contratti non sono obbligatori per l’Amministrazione finché non sono approvati e non sono eseguibili prima dell’approvazione, e dall’art. 117 del r.d. n. 827/1924, che subordina l’esecuzione all’approvazione e, ove prescritta, alla registrazione. Il criterio è recepito dall’art. 32, comma 12, del d.lgs. n. 50/2016, che sottopone il contratto alla condizione sospensiva dell’esito positivo dell’approvazione e degli altri controlli.

Gli artt. 104, 107 e 113 del r.d. n. 827/1924 configurano il decreto approvativo come atto preordinato a un controllo di legittimità, a un controllo di merito e ad amministrazione attiva, definendo l’entità della spesa e l’impegno. Da qui la conclusione: l’avvio dell’esecuzione prima dell’approvazione oblitera la fase di controllo interno e riduce a mera formalità il controllo esterno, che la legge vuole preventivo. La prassi seguita anche in precedenza non è conforme all’ordinamento.

La Sezione esamina poi le cause del ritardo. Il riassetto delle competenze di firma e la circolare interna n. 376539 del 29.12.2014, che antepone la presa in consegna all’approvazione, appaiono idonei a generare ambiguità sull’iter procedimentale. Il Collegio riconosce la disfunzione organizzativa conseguente al sovrapporsi di discipline interne, ma rileva che la circolare esplicativa del 12 marzo 2024 non è menzionata nel provvedimento in esame.

Sul piano della selezione, il controllo si estende agli antecedenti causali dell’atto. L’art. 4 del d.lgs. n. 50/2016 esclude le locazioni dalle procedure di scelta del contraente, non dai principi di economicità, trasparenza e accesso al mercato. L’indagine di mercato si è risolta in un annuncio su due quotidiani in una sola data e l’immobile era già individuato da un anno. L’Amministrazione avrebbe potuto ricorrere alla trattativa privata ex art. 41, comma 1, n. 4), del r.d. n. 827/1924, ma doveva darne conto nel primo atto della procedura e nel decreto di approvazione.

Da qui il rilievo sull’economicità: la procedura non ha posto l’Amministrazione nelle condizioni di valutare comparativamente la congruità del costo, possibilità frustrata dalla presenza di un’unica offerta. Il Collegio censura il mancato adeguamento del corrispettivo alla riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall’Agenzia del Demanio, prevista dall’art. 3, comma 6, del d.l. n. 95/2012, e il mancato inserimento di una clausola che ne disponesse la decorrenza dal secondo anno. Infine ribadisce che gli atti soggetti a controllo preventivo non possono essere eseguiti prima della conclusione del procedimento. Il decreto è ammesso al visto e alla registrazione, con fermo richiamo all’Amministrazione.